Zarządzenie zastępcze w prawie geologicznym i górniczym

– przykład nieprzemyślanej, niejednoznacznej regulacji oraz jej konsekwencje

Czym jest zarządzenie zastępcze?

Zarządzenie jest aktem nadzorczym, za pomocą którego wojewoda może ingerować w kompetencje planistyczne gminy, gdy ta nie dopełni spoczywającego na niej obowiązku wprowadzenia do studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin. Gmina powinna zrobić to w terminie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej a w przypadku złóż udokumentowanych przed wejściem w życie ustawy – w terminie 2 lat od daty wejścia w życie, tj. od 1 stycznia 2012 r. Jeżeli gmina nie dopełni tego obowiązku we wskazanym terminie, właściwy wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny do studium, wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Kosztami wprowadzenia zmian do studium obciążona zostaje gmina. Należy podkreślić, że nie jest to uprawnienie, a obowiązek wojewody, któremu za zwłokę w wydaniu zarządzenia w pewnych wypadkach grozi kara.

Tryb wprowadzania zmian do studium przez wojewodę.

Zagadnieniem budzącym najwięcej kontrowersji jest tryb, w jakim wojewoda wprowadza zmiany do studium. Według jednego z poglądów wojewoda niejako przejmuje na siebie kompetencje planistyczne gminy i działa w jej zastępstwie. Cała procedura powinna zatem przebiegać zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), a zarządzenia wojewody zastępować mają uchwały rady gminy. Postępowanie takie jest kosztowne i długotrwałe, ale gwarantuje społeczności lokalnej możliwość aktywnego w nim udziału.

Z drugiej strony wojewoda może wydać zarządzenie niejako bez ostrzeżenia, bez uprzedniego zawiadomienia gminy o swoich zamiarach i wezwania jej do podjęcia wymaganych prawem działań. Pojawia się zatem pytanie, czy nie jest to zbyt krzywdzące dla gminy. Co więcej takie rozwiązanie wydaje się stać w sprzeczności z prawem, ponieważ art. 96 i 208 p.g.g. nie zawierają odesłania do u.p.z.p. a jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.).  Ta druga ustawa daje wojewodzie prawo wydawania zarządzeń zastępczych, ale w sprawach zupełnie niezwiązanych z planowaniem przestrzennym (w sprawach personalnych, patrz art. 98a u.s.g.).

Stosowanie przepisów, które odnoszą się do kompletnie innej kwestii nastręcza poważne trudności, np. u.s.g. nakłada na wojewodę obowiązek wezwania gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda ma prawo wydać zarządzenie zastępcze. Jednakże gmina nie jest w stanie w ciągu 30 dni przeprowadzić postępowania w sprawie zmiany studium, dlatego wyznaczenie jej tak krótkiego terminu jest pozbawione sensu. Ponadto w tej procedurze nie ma miejsca na jakikolwiek udział społeczny.

O zamieszaniu jakie zapanowało w urzędach wojewódzkich najlepiej świadczy fakt, że Wojewoda Lubuski w 2014 r. zapoczątkował procedurę wprowadzenia obszarów złóż do studiów gmin Gubin, Brody i Bytom Odrzański stosując odpowiednio procedurę z u.p.z.p., tj. wydając najpierw zarządzenie zastępcze w sprawie przystąpienia do zmiany studium (odpowiednik uchwały rady gminy wszczynającej procedurę planistyczną), podczas gdy Wojewoda Śląski podejmując te same działania w sprawie gminy Łazy wprost zastosował przepisy u.s.g., tj. wezwał gminę do zmiany studium w terminie 30 dni, a następnie wprowadził złoża do studium wydając w tej sprawie jedno zarządzenie zastępcze.

Co więcej, zarządzenie  zastępcze Wojewody Lubuskiego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który rozpatrując skargę w ogóle nie dostrzegł problemu i nie analizował czy wybrana przez wojewodę procedura ma oparcie w prawie. Wyrokiem z dn. 04.02.2015 r., sygn. II SA/Go 340/14 WSA oddalił skargę, obecnie Fundacja Frank Bold przygotowuje w tej precedensowej sprawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok NSA powinien rzucić światło na omawianą kwestię, ale nie należy się go spodziewać wcześniej, niż za półtora roku.

Jakie zmiany może wprowadzić wojewoda zarządzeniem zastępczym?

Należy podkreślić, że wojewoda wydając zarządzenie zastępcze przewidziane przepisami p.g.g. może zmienić studium jedynie w części dotyczącej uwarunkowań. Pod żadnym pozorem nie może ingerować w kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy.

W kompetencji wojewody leży zatem wprowadzenie do studium informacji o udokumentowanym (a więc obiektywnie istniejącym) złożu kopaliny, nie może on jednak narzucić gminie sposobu zagospodarowania danego obszaru, tj. np. eksploatacji złóż. Określanie kierunków zagospodarowania pozostaje wyłącznie w rękach władz gminy. Nie można jednak wykluczyć, że niektórzy wojewodowie, działając na zlecenie władz centralnych, będą próbowali ingerować we władztwo planistyczne gminy w większym stopniu, niż pozwalają na to przepisy prawa.

Podsumowanie

Zgodnie z u.p.z.p. wyłączną kompetencję do uchwalania studium i planów miejscowych posiada rada gminy. Możliwość wkraczania w te kompetencje przez inne organy, a w szczególności organy administracji rządowej, powinna być bardzo ograniczona. Przepisy dające wojewodom prawo ingerencji we władztwo planistyczne gminy powinny być sformułowane w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający cienia wątpliwości co do trybu wprowadzania i zakresu tej ingerencji. Tymczasem art. 96 i 208 p.g.g. zostały przez ustawodawcę sformułowane w sposób niejednoznaczny, niekompletny i niezrozumiały. Skutkiem tego są konflikty, spory sądowe, zamieszanie w urzędach i ostatecznym rozrachunku – marnowanie środków publicznych.

Osoby szerzej zainteresowane sprawą zapraszamy do zapoznania się z treścią zarządzeń zastępczych Wojewody Lubuskiego – LINK oraz Wojewody Śląskiego – LINK , jak również z treścią wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dn. 04.02.2015 r., sygn. II SA/Go 340/14 na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.