Wniosek o usunięcie naruszenia prawa- do Rady Gminy Brody (luty, 2013)

  Rada Gminy Brody
ul. Rynek 2
68-343 Brody

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm., dalej także jako u.s.g.) wzywam do usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie Uchwały Rady Gminy Brody z dnia 28 maja 2012 r. (nr XVI / 123 / 12) w sprawie powołania komisji doraźnej ds. współpracy z PGE Gubin Sp. z o.o. w zakresie budowy kompleksu energetycznego na terenie Gminy Brody. Przedmiotowej uchwale zarzucam sprzeczność z prawem  polegającą na:
1. Naruszeniu art. 25a oraz art. 24e ust 1 u.s.g. poprzez powołanie na członka komisji doraźnej ds. współpracy z PGE Gubin Sp. z o.o. w zakresie budowy kompleksu energetycznego na terenie Gminy Brody radnego gminy Marka Tracza, zatrudnionego w wyżej wymienionej spółce;
2. Naruszeniu art. 65 ustawy o referendum lokalnym (Dz. U. 2000 Nr. 88 poz. 985 ze zm. dalej jako u.r.l.) poprzez podjęcie czynności sprzecznej z wiążącym referendum lokalnym z dnia 8 listopada 2009 r. w postaci podjęcia przedmiotowej uchwały.

Uzasadnienie

W dniu 28 maja 2012 r. Rada Gminy Brody podjęła uchwałę nr XVI / 123 / 12 w sprawie powołania komisji doraźnej ds. współpracy z PGE Gubin Sp. z o.o. w zakresie budowy kompleksu energetycznego na terenie Gminy Brody. Wśród osób powołanych na członków ww. komisji znalazł się radny gminny Marek Tracz, który zgodnie z oświadczeniem majątkowym z dnia 27 marca 2012 r. jest zatrudniony w tejże spółce na stanowisku elektrotechnik. W takim stanie faktycznym powstaje niedopuszczalna, ze względu na treść art. 25a u.s.g. sytuacja, w której czynne uczestnictwo danego radnego w pracach ww. komisji może wiązać się z jego interesem prawnym, który to w świetle poglądów nauki:
„[…] zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednio uczestnikiem tej sprawy.” (S. Płażek, Komentarz do art. 25a Ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2010). S. Płażek zwraca uwagę także na inny aspekt interesu prawnego radnego: „[…] wypada uznać, że interes prawny radnego zachodzi również, gdy spodziewany skutek uchwały może być dla jego stosunków prawnych pozytywny. W odróżnieniu bowiem od art. 28 k.p.a. czy art. 189 k.p.c., komentowany przepis chroni nie tego, czyj jest interes prawny (tu: radnego), chroni natomiast gminę”. Interes prawny będący w powołanym wyżej przepisie podstawą do wstrzymania się od głosowania , w świetle interpretacji NSA zawartej w wyroku z dnia 10 września 2002 r. (sygn. II SA/Wr 1498/02) to wszelkie stosunki o charakterze zewnętrznym, między gminą reprezentowaną przez swoje organy a radnym, mające podstawę w prawie ustrojowym, materialnym, czy też procesowym.

Słusznie też NSA argumentuje, że podobne naruszenia procedury podejmowania uchwał należy uznać za przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały:
„[…] rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Jednym z istotnych elementów zgodnego z prawem podjęcia uchwały jest procedura podjęcia uchwały, którą regulują przepisy powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Na przestrzeganie procedury podjęcia uchwały składa się szereg elementów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych osób, a zatem radnych" W dalszej części orzeczenia NSA stwierdził również: „Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa”. Niewątpliwie zaś w przedmiotowym stanie faktycznym, gdy członek komisji jest zatrudniony w podmiocie, z którego działalnością wiąże się funkcjonowanie danej komisji, głosowanie w ramach procedowania owej komisji będzie mieć wpływ na PGE Gubin Sp. z o.o. i przeprowadzaną przez tę spółkę inwestycję, i tym samym na zatrudnionego w  Spółce Marka Tracza. W takiej sytuacji powstaje wyraźny konflikt interesów – dobra wspólnoty samorządowej, którym na podstawie art. 23 ust. 1 u.s.g. radny jest zobowiązany się kierować i partykularnego interesu prywatnego, związanego ze stosunkiem zależności pracownika od pracodawcy, który jak wskazuje WSA w Opolu w wyroku z dnia 23 listopada 2010r. (sygn. II SA/Op 429/2010) może wywoływać podejrzenie o niewłaściwe wykorzystanie mandatu. Udział w głosowaniu radnego, który podlegał wyłączeniu stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1498/02) . Należy podkreślić, iż sam wybór na członka komisji o specjalistycznym i bardzo wąskim wymiarze zadań, bo dotyczącym tylko jednej inwestycji,  osoby  związanej poprzez stosunek pracy ze Spółką planującą wykonać inwestycję, w praktyce będzie całkowicie wyłączał możliwość działania podmiotu w ramach komisji, albowiem przesłanka wyłączenia nie będzie dotyczyła jedynie uchwał prawotwórczych, ale też innego typu uchwał. W przypadku tak wąskiego zakresu zadań będzie to z dużym prawdopodobieństwem dotyczyło wszelkich uchwał tej komisji (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012r., sygn. I OSK 2006/2011: „Przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję, a więc również tzw. uchwał intencyjnych rady gminy jak również wszelkich uchwał komisji, które nie mają charakteru prawotwórczego. Samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego.”). Podobnie do omawianego wyżej zagadnienia odniósł się choćby WSA w wyroku z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. III SA/Lu 414/07.

Stan faktyczny przedstawiony powyżej wskazuje również na naruszenie normy o bardziej generalnym charakterze - art. 24e ust. 1 i 2 u.s.g., który statuuje zakaz łączenia sprawowanego mandatu z dodatkowymi zajęciami (ust. 1), bądź powoływaniem się na mandat w związku z dodatkową działalnością (ust. 2), jeżeli takie połączenie może podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. W przypadku, gdy radny podejmuje dodatkowe zajęcie w postaci pracy w PGE Gubin Sp. z o.o., którego immanentną cechą jest stosunek zależności pracownika wobec pracodawcy, może budzić uzasadnioną wątpliwość zawarte w tekście ślubowania z art. 23a ust. 1 u.s.g. działanie na rzecz dobra gminy i jej mieszkańców.  Nie ulega wątpliwości, że celem tej normy jest, podobnie jak w przypadku art. 25a u.s.g. wyeliminowanie zachowań o charakterze korupcjogennym i nieetycznym. Powyższe warto uzupełnić o rozważania NSA z wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. II OSK 2318/11), w którym stwierdzono, że: "Zgodnie z treścią art. 24e ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z art. 23a ust. 1. Tym samym kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było znalezienie odpowiedzi na pytanie jakie dodatkowe zajęcia mogą podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu radnego. W tym zakresie przepis art. 24e ust. 1 odwołuje się do roty ślubowania radnego, w której radny ślubuje wierność Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubując uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro swojej gminy i jej mieszkańców. Pojęcie "zajęć mogących podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu" jest pojęciem nieostrym, które nie znalazło wyraźnego sprecyzowania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.” NSA postanowił w uzasadnieniu wyroku stanąć po stronie stanowiska, które nakazuje możliwie szeroko interpretować przesłanki z przepisu art. 24e ust. 1 u.s.g.: „[…]przyjąć należy, że chodzi o wszelką aktywność, zarówno o charakterze jednorazowym, periodycznym, jak i ciągłym. Istotny jest przy tym zarówno charakter tych działań, jak i sposób ich wykonywania.”

Należy również podkreślić, że podjęta przez Radę Gminy Brody uchwała stoi w sprzeczności z przeprowadzonym w dniu 8 listopada 2009 r. referendum, w sprawie powstania kopalni węgla brunatnego, które było ważne, albowiem wzięło w nim udział nie mniej niż 30% uprawnionych do głosowania oraz rozstrzygające – mieszkańcy opowiedzieli się przeciwko powstaniu kopalni. W związku z powyższym na podstawie art. 65 u.r.l. organy gminy powinny podjąć niezwłocznie czynności w sprawie realizacji wyniku referendum. Powołany wyżej przepis oznacza, iż wynik referendum jest wiążący i musi zostać uwzględniony. W niniejszej sprawie należy wysnuć wniosek, że organy gminy obowiązane są również do niepodejmowania czynności sprzecznych z referendum. Organy gminy powinny zatem zakończyć wszelkie działania prowadzące do realizacji inwestycji polegającej na budowie kopalni węgla brunatnego oraz nie podejmować nowych działań zmierzających  w tym kierunku. Działania te powinny być podjęte niezwłocznie, co należy rozumieć jako najszybszy możliwy termin. Organ jednakże podejmując uchwałę działał sprzecznie z wolą mieszkańców gminy. Powołanie uchwałą komisji doraźnej ds. współpracy z PGE Gubin
Sp. z o.o. w zakresie budowy kompleksu energetycznego na terenie Gminy Brody jest działaniem sprzecznym z akcentowanym również w orzecznictwie i doktrynie obowiązkiem uwzględnienia przez organ wyniku referendum przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia, gdyż świadczy o kontynuowaniu prac nad przeprowadzaniem inwestycji. (tak P. Uziębło, Komentarz do art. 65 ustawy o referendum lokalnym, Warszawa 2008; B. Dauter, Komentarz do art. 65 ustawy o referendum lokalnym. LEX/el., 2008).

Również Trybunał Konstytucyjny poruszał kwestię referendum lokalnego, jego zakresu i zgodności art. 2 u.r.l. z Konstytucją RP, zwłaszcza z art. 170 tego aktu. W wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02) TK zwrócił uwagę, że mieszkańcy stoją przed możliwością wyrażenia swojej woli w drodze referendum we wszystkich zasadniczych dla konkretnej wspólnoty (nie wyłączonych w drodze Konstytucji) sprawach. W tej kategorii mają się również mieścić sprawy dotyczące wspólnoty samorządowej a nienależące do zadań organów lokalnych. Zasada demokratycznego państwa prawa stanowi podstawę dla twierdzenia, że mieszkańcy powinni mieć możliwość bezpośredniego wypowiadania się w takich sprawach ogólnokrajowych, które mają także znaczenie lokalne dla tej konkretnej wspólnoty samorządowej. Bezpośrednie wyrażenie woli w drodze referendum ma mieć zastosowanie w zasadniczych kwestiach, nie powinno to jednak być utożsamiane z nadzwyczajnymi przypadkami. Referendum lokalne dotyczące kwestii zastrzeżonych do kompetencji innych władz i organów mimo, że nie stanowi i nie powinno stanowić reguły, w konkretnych wypadkach jest wręcz pożądane dla realizacji demokracji w państwie (wyrok TK z dnia 26 lutego 2003 r., syg. K. 30/2002).

Katalog spraw, których dotyczyć może referendum lokalne jest zatem szerszy niż mogłoby to wynikać z literalnego brzmienia przepisu. Taką konieczność interpretacji potwierdza nowelizacja, która wejdzie w życie 15 lutego bieżącego roku, zmieniająca wspomniany art. 2, rozszerzając możliwość przeprowadzenia referendum  o istotne sprawy dotyczące społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, zezwalając w tym zakresie  na wykroczenie poza kompetencje władz lokalnych (ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o referendum lokalnym oraz ustawy o samorządzie gminnym - Dz. U. 2013 poz. 153). Nowelizacja ta jest wyrazem dostosowywania prawa do wspomnianego wyżej wyroku TK. Mieszkańcy Gminy Brody mieli zatem prawo odzwierciedlić swoją opinię na temat planowanej budowy oddając swój głos w referendum, z kolei jego wynik zobowiązywał Radę Gminy do podjęcia konkretnych kroków. Tylko dla uzupełnienia należy uzupełnić powyższy wywód o cytat z orzeczenia TK: „[…] całkowite utożsamienie zakresu zadań jednostki samorządowej z zakresem zadań i kompetencji jej organów nie jest uprawnione. Pomija ono bowiem fakt, iż na pojęcie jednostki samorządu terytorialnego składają się wszystkie elementy jej struktury organizacyjnoprawnej, tzn. w pierwszym rzędzie oczywiście – organy, lecz także i sama społeczność lokalna zorganizowana w celu zarządzania sprawami lokalnymi.” Wydaje się, że naruszenia prawa, których dopuściła się Rada Gminy Brody wskazują na sprzeczne z powyższym stanowiskiem Trybunału interpretowanie znaczenia wspólnoty samorządowej.

(Wezwanie wraz z uzasadnieniem przygotowane na podstawie opnii prawnej przygotownej przez dr Beatę Filpcovą)