Opowieść o Cap and trade

Cap-and-trade: sposób koncernów i polityków na zrobienie wrażenia, że jakieś działania są podejmowane, przy jednoczesnym zagwarantowaniu sobie kontynuacji obecnego modelu gospodarczego i źródła dodatkowych zysków.

Jako sposób na ograniczanie zużycia paliw kopalnych proponuje się rozwiązania oparte na zasadzie cap-and-trade (ogranicz-i-handluj). Uważam, że w obecnej postaci jest to narzędzie zupełnie nieefektywne i nieskuteczne. Ponieważ wyrobiłem sobie o nim i praktyce jego stosowania bardzo złą opinię, mój komentarz może przez niektórych zostać uznany za dość jednostronny – podkreślam to, żeby zachęcić Ciebie do wyrobienia sobie swojej własnej opinii.
System cap-and-trade został uznany za skuteczne rozwiązanie, po tym, jak pomógł w Stanach Zjednoczonych zredukować emisje tlenków siarki z elektrowni. Stał się też podstawą europejskiego handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla. Jednak te laurki są mocno przesadzone.
Przyjrzyjmy się w skrócie, jak system cap-and-trade zadziałał w USA. Kongres uchwalił prawo, ustalając limit emisji tlenków siarki z elektrowni na poziomie 50 procent względem roku 1990. Instalacje redukujące emisje o więcej niż o połowę, mogły sprzedać uprawnienia do emisji innym zakładom, które w związku z tym nie musiały redukować emisji. Rzeczywiste zmiany w instalacjach były niewielkie - wiele elektrowni po prostu przeszło na spalanie węgla z Wyoming, o małej zawartości siarki, w filtry zostały wyposażone jedynie nieliczne instalacje. Emisje siarkowe w ciągu 20 lat spadły o prawie 50 procent. Spektakularny sukces?
Niezupełnie.
Po pierwsze, to tak, jakby palacz ograniczył palenie z dwóch-paczek-dziennie do jednej-paczki-dziennie. Taki nałożony przez prawo limit to nie tylko ograniczenie, ale też równocześnie gwarantowany od dołu poziom emisji, poniżej którego emisje nie spadną. Lekarze z amerykańskiej organizacji Lekarze na rzecz Odpowiedzialności Społecznej stwierdzili ostatnio, że trwające wciąż spalanie węgla znacząco przyczynia się do czterech z pięciu największych przyczyn śmierci w USA - a rtęć, arsen i inne zanieczyszczenia węglowe powodują defekty płodów, astmę i wiele innych szkód zdrowotnych. Wartość ekonomiczna korzyści społecznych związanych z dalszą redukcją emisji 25-krotnie przekracza koszty ich redukcji, jednak system cap-and-trade nie prowadzi do dalszego spadku emisji zanieczyszczeń. Przenoszenie kosztów na społeczeństwo opłaca się koncernom energetycznym, które są zresztą prawnie zobowiązane do maksymalizacji zysków, a nie do dbania o zdrowie społeczeństwa.
Zanim powiemy, jak taki system ma działać, wskażmy jeszcze jeden, nawet poważniejszy, kruczek w systemie cap-and-trade. To targi polityczne, podczas których zanieczyszczający domagają się ustępstw, zanim pozwolą politykom na przyjęcie limitów. Pewnie nie zaskoczy Cię stwierdzenie, że w dzisiejszych czasach to nie dobro społeczne, lecz pieniądze i działania lobbystów kształtują ustawy.
Ustępstwa, których zażądali (!) zanieczyszczający, zanim Kongres przyjął ustawę cap-and-trade ograniczającą emisje tlenków siarki, polegały na wyjęciu spod regulacji starych elektrowni, które i tak miały być przecież wkrótce zamknięte. Żaden problem, prawda? A rezultat? Dwie trzecie działających dziś w USA elektrowni węglowych zostało zbudowanych do lat '60 XX wieku. Koncernom energetycznym opłaca się utrzymywać przy życiu te zwolnione z opłat instalacje.
Od 1990 do chwili obecnej emisje tlenków siarki w USA spadły o połowę, zgodnie z założonymi limitami emisji. Dlaczego tak mało, skoro analizy korzyści ekonomicznych pokazują, że każdy zainwestowany w redukcję emisji milion dolarów dałby korzyści w wysokości 25 milionów? System cap-and-trade ustala nominalny limit emisji i przydziela uprawnienia do zanieczyszczania. Ten poziom ograniczenia to również jednocześnie de facto gwarantowany poziom emisji, poniżej którego emisje nie spadną. Gdyby spadły poniżej niego, cena uprawnień do emisji załamałaby się, nie dając żadnej motywacji do dalszego ich ograniczania. Zastosowanie systemu cap-and-trade do redukcji kwaśnych deszczy wcale więc nie było takim sukcesem, jak się rozpowiada.
W czasie, gdy USA za pomocą systemu cap-and-trade zmniejszyły emisje o 50%, Unia Europejska, która poszła drogą zwykłego ustalania norm emisji, zredukowała je o blisko 90%.

Rys. Emisja dwutlenku siarki w krajach 15 „starej” Unii Europejskiej w tysiącach ton rocznie.

Wszystko to pokazuje, jak fatalne może być popełnienie błędów na samym początku procesu i jak trudno jest je później naprawić. Cap-and-trade czterdzieści lat od swojego uruchomienia wciąż nie przynosi oczekiwanych efektów.
Te same kluczowe problemy, gwarantowany od dołu poziom emisji oraz targi i ustępstwa polityczne, występują w forsowanym przez wielkie banki oraz koncerny przemysłowe i energetyczne systemie cap-and-trade, mającym służyć ograniczeniu emisji dwutlenku węgla oraz zużycia paliw kopalnych.

System cap-and-trade z punktu widzenia polityków, koncernów energetycznych i lobby finansowego ma szereg zalet. Politykom poprzez rozdawanie darmowych lub ulgowych uprawnień, tudzież trwałe bądź czasowe wyłączanie określonych gałęzi przemysłu spod działania systemu, daje władzę i pozwala kupować poparcie. 'Jak poprzesz legislację (w przypadku uczciwych polityków), lub odwdzięczysz się w inny sposób (w przypadku polityków bardziej zorientowanych na własne korzyści), to Twój koncern/branża/okręg wyborczy dostanie darmowe uprawnienia do emisji bez żadnych aukcji (i dobrze na tym zarobisz).'
Z punktu widzenia finansistów powstaje kolejny wart setki miliardów rynek, na którym pieniądze będą przepływać przez ich ręce (i rzecz jasna częściowo w nich zostawać).
Koncerny energetyczne mogą z kolei łatwo zapobiec wysokim wydatkom związanym z kosztami uprawnień poprzez zapewnienie sobie przydzielenia nadmiernie wysokiej ich puli (co pozwala albo sprzedać nadmiarowe uprawnienia, albo po prostu zapewnić, że ich cena rynkowa będzie na tyle niska, że oprócz przeniesienia kosztów na klientów nic więcej nie trzeba będzie zmieniać). Taki mechanizm spowodował załamanie się Europejskiego Systemu Handlu Emisjami (ETS) i spadek we wrześniu 2007 ceny emisji 1 ton CO2 do absurdalnego poziomu 0,1 euro.

Co więcej, ustalony limit emisji jest zwykłą fikcją. Rzeczywisty limit jest wyższy, z powodu „offsetów” - alternatywy dla redukcji emisji, takich jak sadzenie drzew, zapobieganie wylesianiu w Brazylii, lub inwestycje w krajach rozwijających się. Limity są podwyższane o ilość „offsetów”, jednak te często są fikcyjne lub nieweryfikowalne. Zapobieżenie wycince lasu, na przykład, nie skutkuje zmniejszeniem popytu na drewno lub tereny uprawne, tak więc po prostu wycięty zostanie inny las. Ponadto, offsety zachęcają kraje rozwijające się do utrzymywania emisji zanieczyszczeń, tak, aby mogły dalej zarabiać na inwestycjach kompensujących szkody środowiskowe. Wiele z tych inwestycji, jak na przykład elektrownie wodne, i tak zresztą mogłoby powstać w oparciu o czysty rachunek ekonomiczny, ale opakowanie ich, jako dotowanych „projektów prośrodowiskowych” daje dodatkowe korzyści finansowe.

W skrajnych przypadkach zanieczyszczenia wytwarzane są celowo tylko po to, żeby dostać pieniądze na ich wyeliminowania – na tej właśnie zasadzie chińscy przedsiębiorcy produkowali substancje będące silnymi gazami cieplarnianymi, żeby zapłacono im za ich zniszczenie, zapobiegające trafieniu ich do atmosfery.
Właściciel elektrowni węglowej wcale nie ma zamiaru jej zamykać, czy też pioniersko wdrażać niesprawdzonej i kosztownej technologii CCS - umawia się więc z kimś, kto ma las, że zapłaci mu za to, żeby tego lasu nie wycinał (właściciel lasu zresztą i tak nie miał takiego zamiaru). Elektrowni liczy się to jako ograniczenie emisji i może dymić dalej, a właściciel lasu zainkasuje pieniądze. A jeśli właściciel lasu faktycznie myślał o wycięciu go i sprzedaniu drewna? Czy w ten sposób nie zredukujemy jednak emisji? Cóż, wtedy, aby zaspokoić popyt, drewno dostarczy na rynek ktoś inny wycinając inny las.

W skrajnym przypadku to koncern węglowy czy naftowy zainwestuje w ochronę lasu, gwarantując sobie dochody za offset. Zupełnie przy okazji, ludność miejscowa, żyjąca od stuleci w tym lesie, który nagle zaczął być chroniony, dostaje zakaz korzystania z lasu – wycięcia drzewa na łódź czy chatę. Jeśli ktoś się temu sprzeciwia, ląduje w więzieniu za to, co jego rodzina robiła od pokoleń. W taki sposób, ludzie o najmniejszym na świecie odcisku węglowym, nie używający samochodów czy klimatyzacji, ponoszą koszty tego, że najwięksi światowi truciciele kupują sobie dodatkowe dochody, a przy okazji PR i spokój sumienia. To nie są rozważania teoretyczne - tak naprawdę się dzieje np. w brazylijskim stanie Parana, gdzie General Motors, Chevron, i American Electric Power 'wykupiły' las, odbierając jednocześnie miejscowej społeczności prawo do korzystania z jego zasobów. Ochrona lasu może być zresztą zupełnie fikcyjna. Korporacja Sinar Mas, wycięła w Indonezji dziewiczą puszczę, a następnie na powstałym w ten sposób pustkowiu zrobiła plantację palm olejowych – i otrzymała za to offsetowe uprawnienia do emisji.

Korporacje potrafią zresztą otrzymywać offsety za niewykonywanie żadnych działań, w europejskim schemacie handlu uprawnieniami do emisji co bardziej kreatywne firmy potrafiły twierdzić, że planują zwiększyć skalę działania o 200% - na co otrzymywały pozwolenia, a następnie zwiększały skalę o 100%, przy czym przydzieloną nadmiarową pulę pozwoleń mogły sprzedać z zyskiem, doprowadzając przy okazji do załamania cen uprawnień.
Potrzebne są jeszcze jakieś argumenty przeciwko cap-and-trade? Rozważmy perwersyjną logikę systemu względem działań altruistycznych. Powiedzmy, że jako osoba starająca się być częścią rozwiązania, a nie tylko problemu, zrezygnujesz z samochodu, a zaczniesz dojeżdżać do pracy tramwajem lub rowerem. To zredukuje twoje zużycie energii i emisje, jednak limit dla kraju i świata pozostanie niezmieniony. A więc ktoś dzięki Twoim staraniom będzie mógł sobie kupić większą terenówkę. Suma emisji w systemie cap-and-trade wynika z ustalonego limitu uprawnień do emisji, a nie z Twoich działań.
Jeszcze więcej argumentów? Zauważ, że rekiny finansowe, takie jak Goldman Sachs zamierzają na handlu emisjami w systemie cap-and-trade zarabiać miliardy dolarów. Szacuje się, że rynek węglowy może urosnąć do tysięcy miliardów dolarów. Instytucje finansowe chcą, żeby rynek był słabo regulowany, otwarty do spekulacji i instrumentów pochodnych. Biorąc pod uwagę powiązania świata polityki i finansów oraz skuteczność działań lobbystów, jest to całkiem prawdopodobne. Skąd zaś będą pochodzić te zyski banków? Cały koszy systemu handlu zostanie przeniesiony na społeczeństwo, przez wyższe ceny energii. I nie będzie żadnej dywidendy dla Ciebie.

Negocjacje międzynarodowe idą w stronę wprowadzenia skomplikowanego systemu cap-and-trade z offsetami, z silnymi działaniami i wpływem lobbystów, chociaż w zasadzie wszyscy zdają sobie sprawę, że to podejście nie pozwoli na osiągnięcie szybkich i głębokich redukcji zużycia paliw kopalnych i redukcji emisji. Zapewnia jednak politykom możliwość greenwashingu i opowiadania społeczeństwu, jak bardzo troszczą się o środowisko.
A na końcu gwóźdź do trumny cap-and-trade. A właściwie trzy gwoździe, które w obecnej postaci eliminują go, jako skuteczne narzędzie.

Politycy wiedzą, że znaczący wzrost cen energii byłby bardzo źle odebrany zarówno przez koncerny, jak i społeczeństwo, które ponosząc wyższe koszty i nie otrzymując nic w zamian uzna go za kolejny podatek - dlatego wzrost cen musi być niewielki. To z kolei oznacza, że skoro wpływ systemu cap-and-trade na decyzje inwestycyjne i konsumpcyjne będzie minimalny, nie będzie więc mieć przełożenia na transformację gospodarki i energetyki. Co czyni cały pomysł bezwartościowym z punktu widzenia redukcji zużycia paliw kopalnych i emisji dwutlenku węgla.
Oparcie systemu na puli emisji i nadmiar uprawnień w obliczu spadku popytu powodują załamanie się cen, czego doświadczył w 2008 roku europejski system handlu uprawnieniami do emisji ETS. Kiedy przyszła recesja i spadło zapotrzebowanie na paliwa kopalne, okazało się, że dostępnych jest znacznie więcej uprawnień, niż potrzeba, ich ceny więc się załamały. Brak przewidywalności cenowej oznacza, że inwestor nie ma pojęcia, co będzie opłacalne, a co nie, wstrzymuje się więc z inwestycjami. W tych warunkach zresztą nie może liczyć na finansowanie zewnętrzne, bo nikt nie da wielkich pieniędzy na wątpliwy biznes.
I wreszcie, na system cap-and-trade nie zgadza się wiele krajów rozwijających się, które naśladując nasz styl życia przewidują wielokrotne zwiększenie swoich emisji i ani im w głowie nałożenie limitów na swoje emisje i zużycie paliw kopalnych. Prędzej piekło zamarznie zniknie lód na biegunie, nim Chiny zgodzą się zobowiązać do redukcji emisji. A bez światowego ograniczenia emisji, cały system ogranicz-i-handluj przestaje mieć niestety sens.