NIK: samowolki w pasie nadmorskim, zaniedbania w gminach

NIK ustaliła, że inwestycje w pasie nadbrzeżnym mogą powstawać w sposób przypadkowy i nieprzewidywalny. Nie ma bowiem planowania przestrzennego na terenach przylegających do brzegu morskiego.

Aż 80 proc. tego terenu nie było objęte planami zagospodarowania, dzięki czemu można było tam budować na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych. Stwierdzono również liczne przypadki samowoli budowlanych. W efekcie gminy i powiaty często nawet nie wiedziały o nieruchomościach postawionych w pasie nadbrzeżnym.

Pas nadbrzeżny to obszar przyległy do brzegu morskiego. Ma on wiele walorów przyrodniczo - turystycznych, dlatego cieszy się ogromnym zainteresowaniem inwestorów, którzy chętnie stawiają tam obiekty mieszkalne, pensjonaty, hotele lub sklepy. Odpowiednie planowanie zagospodarowania terenu przyległego do morza w znaczącym stopniu wpływa na atrakcyjność nadmorskich miejscowości, a co za tym idzie, również na ich kondycję gospodarczą. Tymczasem, jak wykazała kontrola NIK, planowanie zagospodarowania pasa nadbrzeżnego realizowano w ograniczonym zakresie. Większość skontrolowanych przez NIK gmin nie wiedziało  o nieruchomościach gruntowych zlokalizowanych na tych terenach. Wykazy nieruchomości ustalano dopiero na potrzeby kontroli Izby.

NIK skontrolowała 18 jednostek: cztery starostwa powiatowe, dziewięć urzędów gmin, cztery inspektoraty nadzoru budowlanego oraz gminny ośrodek sportu i rekreacji.

Kontrolerzy zauważają, że około 80 proc. powierzchni pasa nadbrzeżnego nie było objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w dwóch  (z dziewięciu) gminach podstawą przy planowaniu inwestycji nadmorskich były miejscowe plany.

W większości skontrolowanych gmin podstawę dla inwestycji stanowiły indywidualne decyzje administracyjne o warunkach zabudowy. W ocenie NIK nie gwarantowało to racjonalnego gospodarowania i mogło prowadzić do chaosu przestrzennego. Wójtowie gmin brak planów miejscowych dla terenów w pasie nadbrzeżnym tłumaczyli ich nieatrakcyjnością pod względem inwestycyjnym. Zauważali także, że prowadzenie prac planistycznych na tych terenach wymagałoby zabezpieczenia na ten cel znaczących środków w budżecie gmin. Tymczasem wyniki kontroli NIK wskazują, że takie podejście organów gmin oraz brak zainteresowania faktycznym stanem zagospodarowania terenów nieobjętych miejscowymi planami sprzyja nielegalnej zabudowie, głównie w formie budynków  letniskowych. Nielegalna zabudowa była najliczniej zlokalizowana w Karwieńskich Błotach, łącznie powstało tam około 500 takich obiektów (baraki, wiaty, szopy, budynki rekreacji indywidualnej, budynki gospodarcze). W celu ochrony strefy nadmorskiej tamtejsza Gmina Krokowa przystąpiła do opracowywania kompleksowych miejscowych planów, które będą przewidywały przeznaczenie terenów sąsiadujących z pasem ochronnym na tereny rolne z zakazem zabudowy.

Nielegalnej zabudowie w pasie nadbrzeżnym sprzyjał także brak systematycznych kontroli przeprowadzanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Choć, według kontrolerów NIK, Inspektorat prawidłowo przeprowadzał obowiązkowe kontrole inwestycji realizowanych na terenie pasa ochronnego, nie traktował pasa nadbrzeżnego w szczególny sposób, zwłaszcza z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Nie podejmował innych działań, które mogłyby zmniejszyć ryzyko powstawania samowoli budowlanych. Ograniczał się jedynie do kontroli planowych.

NIK zwróciła też uwagę na przypadki nierzetelnego i opieszałego prowadzenia postępowań dotyczących samowoli budowlanych w kilku Inspektoratach. Na przykład Powiatowy Inspektor w Słupsku nakazał rozbiórkę przybudówki do budynku mieszkalnego. To, że nie została ona przeprowadzona, nadzór budowlany zauważył dopiero podczas kontroli NIK, czyli  ponad 6 miesięcy od dnia, w którym rozbiórka miała być przeprowadzona. Jak wykazali kontrolerzy Izby w niektórych przypadkach brak skuteczności Inspektoratów Budowlanych wynika z niewystarczającej liczby pracowników, jakimi dysponują. Tak było w przypadku Gminy Krokowa, w której wójt kilkakrotnie zgłaszał do Powiatowego Inspektora samowole budowlane. Tam deklarowano sukcesywne wszczynanie postępowań, ale jednocześnie zaznaczano, że organizacyjnie podjęcie działań w celu skutecznego usunięcia samowoli będzie niemożliwe. Natomiast w przypadku nielegalnej zabudowy w gminie Będzino, PINB podjęło działania dopiero w wyniku kontroli NIK wszczynając postępowania w sprawie nielegalnego wybudowania, bądź ustawienia obiektów budowlanych na wskazanych działkach.

NIK zwraca uwagę na to, że w wielu przypadkach dot. dysponowania terenami nadmorskimi wójtowie i starostowie nie porozumiewali się z dyrektorami Urzędów Morskich. Brak porozumienia i uzgodnień dotyczył zbadanych: ponad 35 proc decyzji o warunkach zabudowy i 61 proc. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz 32 proc. transakcji sprzedaży nieruchomości w gminach i 90 proc. w powiatach. Z uwagi na szczególne znaczenie pasa nadbrzeżnego niewywiązywanie się przez samorządy z tego obowiązku może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa i ochrony środowiska.

W sposób niedostateczny powiaty oraz gminy nadzorowały i kontrolowały także  przestrzeganie warunków udostępniania nieruchomości, co umożliwiało ich wykorzystywanie na cele inne niż określone w umowach. Nieprawidłowości w zarządzaniu nieruchomościami stwierdzono w czterech (z dziewięciu skontrolowanych) gminach oraz jednym (z czterech) powiecie. Na przykład w Gminie Puck sześciokrotnie zaniżano stawkę czynszu za nieruchomość o powierzchni 3 ha oddaną w dzierżawę na 30 lat z przeznaczeniem na działalność wypoczynkowo - turystyczną. Roczny czynsz dzierżawy  ustalono na 20 tys. zł  czyli ok. 0,66 zł za 1 mkw. , podczas gdy minimalne stawki czynszu gruntów, stanowiących własność gminy wynosiły tam od 3 do 4 zł za 1 mkw. W ten sposób gmina przez 11 lat straciła ok. 1,5 mln zł.  Ponadto dzierżawca nie zrealizował przedsięwzięć inwestycyjnych określonych w umowie i doprowadził do degradacji nieruchomości, zlokalizowanej w sąsiedztwie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego.

W toku kontroli NIK stwierdziła wiele tego typu nieprawidłowości, np. w Gminie Mielno postawiono „dom do góry nogami”, co nie było zgodne z umową dzierżawy, a w Gminie Będzino na działce, która miała być wykorzystywana na cele rolnicze powstał „dziki” camping.  

Kontrolerzy NIK zauważyli także, że organy wykonawcze gmin i powiatów nie określiły jasnych i przejrzystych zasad udostępniania nieruchomości w sezonie letnim, zwłaszcza atrakcyjnych terenów plaż i ich okolic, przeznaczonych na prowadzenie działalności sezonowej. Stwierdzono natomiast przypadki stosowania nawet siedmio- i ośmiokrotnie niższych stawek bez uzasadnienia. W ocenie Izby brak klarownych zasad może przyczynić się do zaistnienia mechanizmów korupcjogennych.

W ocenie NIK, najskuteczniejszą gwarancją odpowiedniego kształtowania ładu przestrzennego jest objęcie obszaru pasa nadbrzeżnego miejscowymi planami zagospodarowania. Ich brak stwarza zagrożenie dla ładu przestrzennego oraz ogranicza możliwość jego kształtowania przez organy gmin i społeczność lokalną. Posiadanie przez gminy miejscowych planów miałoby istotny wpływ na wyeliminowanie nadużyć w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Bezpośredni wpływ na realizację tego zadania mają organy gmin.

NIK zwraca także uwagę na brak obowiązku sporządzania wykazu nieruchomości zlokalizowanych w pasach technicznym i ochronnym: przepisy nie nakładają takiego wymogu na organy administracji publicznej, informacji w takim zakresie nie zawiera również powiatowa ewidencja gruntów i budynków, która stanowi bazę danych zarówno dla inwestorów, gmin, organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego. Tymczasem brak szczegółowych danych o lokalizacji nieruchomości w pasie nadbrzeżnym, utrudnia realizację ustawowych obowiązków mających na celu ochronę tego obszaru, w sposób określony w ustawach o obszarach morskich i gospodarce nieruchomościami.