1. Wstęp I

1.1 Lokalizacja w obrębie struktury systemu Dyrektywy 92/43/EEC i 79/409/EEC oraz szerszy kontekst.

Przed rozpoczęciem szczegółowej analizy Artykułu 6 warto odwołać się do jego lokalizacji w obrębie ram systemu Dyrektywy 92/43/EEC i 79/409/EEC¹oraz umiejscowienia w szerszym kontekście prawnym.

Pierwszy rozdział Dyrektywy 92/43/EEC, zawierający Artykuł 1 i 2 jest zatytułowany jako "Definicje". W rozdziale tym ustanawia się cel Dyrektywy, którym ma być "przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę naturalnych siedlisk oraz dzikiej fauny i flory na terytorium państw członkowskich, do których stosuje się Traktat"². Przedstawia on również generalną orientację Dyrektywy odwołując się do potrzeby zastosowania odpowiednich instrumentów zaprojektowanych tak, aby zachować siedliska naturalne oraz gatunki dzikiej fauny i flory "w stanie sprzyjającym ochronie lub aby odtworzyć taki stan" ³, jednocześnie odwołując się do potrzeby zastosowania działań podejmowanych zgodnie z niniejszą dyrektywą z uwzględnieniem "wymogów gospodarczych, społecznych i kulturowych oraz cech regionalnych i lokalnych" ⁴

Rozdział pierwszy, zatytułowany "Ochrona siedlisk naturalnych oraz siedlisk gatunków", składa się z Artykułów 3-11. Drugi, zatytułowany "Ochrona gatunkowa", składa się z Artykułów 12-16. Rozdział "Ochrona siedlisk natury oraz siedlisk gatunków" zajmuje się najbardziej ambitnymi oraz dalekosiężnymi wyzwaniami Dyrektywy - ustanowieniem oraz ochroną obiektów NATURA 2000 . W ramach tego rozdziału Artykuł 6 ustanawia postanowienia regulujące ochronę oraz zagospodarowanie obiektów NATURA 2000 .

Rozumiany w tym kontekście, Artykuł 6 jest jednym z najważniejszych spośród 24 Artykułów Dyrektywy ponieważ reguluje zależność pomiędzy ochroną a użytkowaniem ziemi.

Na Artykuł 6 składają się trzy główne grupy postanowień. Artykuł 6(1) ustala postanowienia dla przygotowania niezbędnych instrumentów ochronnych i koncentruje się na pozytywnych i konstruktywnych działaniach. Artykuł 6(2) ustala postanowienia potrzebne do uniknięcia pogarszania siedlisk oraz istotnego płoszenia gatunków - podkreśla zatem działania prewencyjne. Artykuł 6(3) i (4) ustanawia serię proceduralnych i rzeczywistych zabezpieczeń zarządzających planami oraz projektami, które mogą mieć istotne znaczenie dla obiektów NATURA 2000 . W ramach tej struktury, można zauważyć różnice miedzy Artykułem 6(1) i (2), która określa generalny orientację (Dyrektywy), a Artykułem 6(3) i (4), który definiuje procedurę stosowaną w szczególnych okolicznościach.

Rozważając globalnie, postanowienia Artykułu 6 odzwierciedlają generalne kierunki wyrażone w zadaniach dyrektywy. Składa się na to potrzeba promowania bioróżnorodności poprzez zachowanie oraz odbudowę określonych siedlisk oraz gatunków na "stan sprzyjający ochronie lub aby odtworzyć taki stan" w kontekście obiektów NATURA 2000 , z uwzględnieniem "wymogów gospodarczych, społecznych i kulturowych oraz cech regionalnych i lokalnych" jako środek osiągnięcia zrównoważonego rozwoju. Nie pomniejszając znaczenia Artykułu 6 w obrębie ram systemu Dyrektywy 92/43/EEC, należy również zaznaczyć jego związek z systemem Dyrektywy 79/409/EEC o ochronie dzikich ptaków.

• Po pierwsze, system utworzony przez wcześniej wspomnianą dyrektywę jest generalnie porównywalny z późniejszą - zwłaszcza rozdział "Ochrona siedlisk naturalnych oraz siedlisk gatunków" Dyrektywy 92/43/EEC jest analogiczny z Artykułem 3 i 4 Dyrektywy 79/409/EEC.
• Po drugie, zaistniała już w znacznym stopniu fuzja pomiędzy systemami obu dyrektyw: a) "obszary specjalnej ochrony" (SPAs - special protection areas), sklasyfikowane we wcześniej wspomnianej dyrektywie są obecnie integralną częścią sieci NATURA 2000 ; ⁵ b) postanowienia Artykułu 6(2), (3) i (4) Dyrektywy 92/43/EEC zostały oficjalnie zastosowane do specjalnych obszarów ochrony (SPAs) ⁶. W tym dokumencie większość komentarzy na temat Artykułu 6 jest wypowiedziana w odniesieniu do obiektów proponowanych przez Dyrektywę 92/43/EEC. Generalnie, komentarz ten może być stosowany mutatis mutandis do obszarów sklasyfikowanych przez Dyrektywę 79/409/EEC.

Widziany w szerszym kontekście - traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą - Artykuł 6 może być traktowany jako element ramowy odzwierciedlający regułę integracji. Zachęca on państwa członkowskie do zagospodarowywania obiektami chronionymi w zrównoważony sposób, regulując zakres działań, które mogą mieć negatywny wpływ na obszary chronione, a jednocześnie pozwalając na naruszanie (tych obszarów) w szczególnych okolicznościach.

Widziany w kontekście międzynarodowym, Artykuł 6 pomaga osiągnąć cele podobnych międzynarodowych konwencji dotyczących ochrony natury takich, jak Konwencja Berneńska⁷ i Konwencja Biologicznej Bioróżnorodności⁸, jednocześnie tworząc bardziej szczegółową strukturę ochrony obiektów niż te konwencje.

Artykuł 6 jest podstawowym elementem rozdziału "Ochrona siedlisk naturalnych oraz siedlisk gatunków" Dyrektywy 92/43/EEC. Ustala strukturę ochrony obiektów oraz zawiera konstruktywne, prewencyjne i proceduralne wymagania. Odnosi się do obszarów specjalnej ochrony (SPAs), ustanowionych przez Dyrektywę 79/409/EEC, jak również do obiektów ustanowionych przez Dyrektywę 92/43/EEC. Jako element ramowy, odzwierciedla regułę integracji ekologicznej i zrównoważonego rozwoju.

1.2. Związek z rozdziałem dotyczącym ochrony gatunków

Tak jak wspomniano wyżej, rozdział "Ochrona gatunkowa" Dyrektywy 92/43/EEC obejmuje Artykuły 12-16 i dotyczy ściśle chronionych gatunków zwierząt oraz roślin wyszczególnionych w Aneksie IV tej dyrektywy. Artykuły 12, 13 i 14 wchodzą w życie z dniem przyjęcia Dyrektywy 92/43/EEC, tzn. 10 czerwca 1994 i obejmują określone gatunki zwierząt i roślin, które są wyszczególnione w Aneksie II tej dyrektywy, a które jednocześnie korzystają z postanowień Artykułu 6 w ramach sieci obiektów NATURA 2000 , na których się znajdują. W rezultacie, jakiekolwiek podjęte działania mogą jednocześnie znajdować się w zasięgu ustaleń obu rozdziałów.

Przykład: zniszczenie gawry niedźwiedzia brunatnego Ursus arctos może kolidować z zakazem Artykułu 12(1)(d), jak również przeciwstawiać się Artykułowi 6 jeśli gawra znajduje się na obiekcie (siedlisko gatunku) sieci NATURA 2000.

Pomimo tego, że powyższy przykład mógłby sugerować duplikacje artykułów, należy zwrócić uwagę na następujące fakty:

• Po pierwsze, określone gatunki roślin i zwierząt objęte Artykułami 12, 13 i 14 nie są wymienione w Aneksie II. Wobec tego nie korzystają one bezpośrednio z przywilejów dotyczących ochrony w ramach Natury 2000.

• Po drugie, w przypadku gatunku takiego, jak Ursus arctos, który korzysta z przywilejów zawartych zarówno w rozdziale "Ochrona siedlisk naturalnych oraz siedlisk gatunków," jak i rozdziale "Ochrona gatunków", ochrona wnoszona przez Artykuł 6 jest ograniczona do sieci NATURA 2000 , podczas gdy ochrona wnoszona przez rozdział "Ochrona gatunków" nie jest geograficznie ograniczona (jeśli nie jest przedmiotem zastrzeżeń wymienionych w którymkolwiek z Aneksów do tej Dyrektywy).

Reasumując, Artykuł 6 zajmuje się ochroną obiektów, podczas gdy rozdział dotyczący "Ochrony gatunków" koncentruje się bardziej na ochronie gatunków (chociaż stosowanie tych przepisów będzie miało znaczenie dla obiektów, na których występują niektóre gatunki, zwłaszcza dla terenów rozrodczych oraz miejsc odpoczynku zwierząt).

Pomimo tego, że określone gatunki zwierząt i roślin korzystają z przywilejów zawartych zarówno w rozdziale "Ochrona siedlisk naturalnych oraz siedlisk gatunków", jak i w rozdziale "Ochrona gatunków", zakres oraz charakter ich postanowień jest odmienny.

1.3. Adaptacja Artykułu 6 przez prawo państwowe: obowiązek transpozycji

Należy zauważyć, że postanowienia Artykułu 6 wymagają transpozycji na prawo państwowe (tzn. zapewniając spełnienie ich wymagań, powinny one podlegać prawu państwowemu). W związku z tym, podlegają one Artykułowi 23 dyrektywy, który stanowi: "Państwa członkowskie wprowadzą w życie ustawy i inne akty normatywne oraz decyzje administracyjne, niezbędne do zapewnienia zgodności z niniejszą dyrektywą, w ciągu dwóch lat od jej notyfikacji". Ostateczny termin do jej transpozycji został ustalony na 10 czerwca 1994 (1 stycznia 1995 w przypadku Austrii, Szwecji i Finlandii).

Postanowienie to odzwierciedla typ użytego przez Komisję mechanizmu prawnego w postaci dyrektywy. Dyrektywa jest wiążącym dokumentem prawnym, jednakże pozostawia państwom członkowskim wybór formy oraz metody realizacji jej zadań. Realizacja zadań większości dyrektyw wymaga jednak przyjęcia odpowiednich narodowych aktów prawnych (Aneks I, pkt.1).

W zależności od państwa członkowskiego, Artykuł 6 powinien zostać transponowany na prawo państwowe do 10 czerwca 1994 lub do 1 stycznia 1995.

1.4. Termin zastosowania Artykułu 6: od kiedy obowiązują zadania Artykułu 6?

Ogólnie, należy odróżnić ostateczną datę transpozycji postanowień Artykułu 6 na prawo państwowe, od daty stosowania jej postanowień na poszczególnych obiektach. Obszary te należy rozgraniczyć na OSO - obszary specjalnej ochrony (SPAs) sklasyfikowane przez Dyrektywę 79/409/EEC oraz inne obszary.

1.4.1. Specjalne obszary ochrony

Wymagania ochronne dotyczące OSO (SPAs) są ustalone przez Artykuł 4(4). Pierwsze zdanie Dyrektywy 79/409/EEC stanowi: "...Państwa członkowskie powinny podjąć odpowiednie kroki w celu uniknięcia zanieczyszczenia lub pogarszania siedlisk lub jakichkolwiek innych zakłóceń dotyczących ptaków (płoszenia) w takim stopniu, żeby miały one istotny wpływ na wypełnienie zadań tego Artykułu..."

Z chwilą wejścia w życie Dyrektywy 92/43/EEC powyższe zobowiązania zostaną zastąpione stosownie do Artykułu 7 Dyrektywy 92/43/EEC, który stanowi:

zobowiązania wynikające z Artykułu 6(2) (3) i (4) niniejszej dyrektywy zastąpią wszelkie zobowiązania wynikające z pierwszego zdania Artykułu 4(4) dyrektywy 79/409/EWG, w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z Artykułem 4 (1) tej dyrektywy lub uznanych w podobny sposób na mocy Artykułu 4(2), poczynając od daty wprowadzenia niniejszej dyrektywy w życie lub od daty klasyfikacji, lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy 79/409/EWG, w zależności od tego, która z tych dat jest późniejsza.

W związku z tym postanowień Artykułu 6(1) nie można stosować do OSO (SPAs). Jednakże, analogiczne postanowienia Dyrektywy 79/409/EEC mogą być stosowane do OSO (SPAs) na mocy Artykułów 4(1) i (2). Postanowienia te powinny być stosowane na OSO (SPAs) od dnia przyjęcia Dyrektywy 79/409/EEC przez państwa członkowskie (Aneks I, pkt.2).

Jeśli chodzi o prowizje Artykułu 6(2), (3) i (4) przesłanki Artykułu 7 wyraźnie wskazują, że mogą one być stosowane do już sklasyfikowanych OSO (SPAs).

Jednakże, na podstawie brzmienia Artykułu 7, można zadać pytanie czy postanowienia Artykułu 4(4), pierwszej sentencji Dyrektywy 79/409/EEC mogą być stosowane "po 10 czerwca 1994 - wejściu w życie tej (92/43EEC) dyrektywy" (1 stycznia 1995 w przypadku Austrii, Finlandii i Szwecji) aż do czasu kiedy dany obiekt zostanie sklasyfikowany jako OSO (SPAs).

W sprawie Santona Marshes (Aneks I, pkt.3), Europejski Trybunał Sprawiedliwości stanowił, że postanowienia Artykułu 4(4) pierwsza sentencja zostały zastosowane do niesklasyfikowanego obiektu, który powinien zostać sklasyfikowany jako OSO (SPAs) w dniu wejścia w życie Dyrektywy 79/409/EEC (tzn. 7 Kwietnia 1981 dla dziesięciu państw członkowskich i od daty przystąpienia do Wspólnoty dla pozostałych państw członkowskich).

Wymiernym znaczeniem Santona Marshes jest fakt, że obszary, które (ze względu na swoje znaczenie) powinny zostać sklasyfikowane, powinny być traktowane jako takie bez względu na to czy zostały one już formalnie sklasyfikowane. Wobec tego, Służby Komisji, uwzględniają postanowienia Artykułu 6(2), (3) i (4) jako odpowiednie dla OSO (SPAs) lub do obiektów, które powinny być sklasyfikowane jako takie od daty wejścia w życie Dyrektywy 92/43/EEC.

Artykułu 6(1) Dyrektywy 92/43/EEC nie można stosować do OSO (SPAs). Jednakże, analogiczne postanowienia Dyrektywy 79/409/EEC mogą być stosowane do tych (OSO (SPAs)) obiektów na mocy Artykułów 4(1) i (2). Postanowienia te, powinny być stosowane na tych obszarach (OSO (SPAs)) od dnia przyjęcia Dyrektywy 79/409/EEC. Jeśli chodzi o datę zastosowania postanowień Artykułu 6(2), (3) i (4) Dyrektywy 92/43/EEC do (OSO (SPAs)), można stwierdzić, że wszystkie obszary sklasyfikowane lub kwalifikujące się do klasyfikacji jako takie podlegają tym postanowieniom od daty wejścia Dyrektywy 92/43/EEC w życie.

1.4.2. Obiekty oparte na zadaniach Dyrektywy 92/43/EEC

Artykuł 6(1) stosuje się do "specjalnych obszarów ochrony" - SOO (SAC - special areas of conservation. Według Artykułu 4(4) tej dyrektywy, SOO (SAC) zostały utworzone na podstawie desygnacji dokonanej przez państwa członkowskie. Dokonanie takiej desygnacji jest możliwe tylko w przypadku, kiedy desygnowany obiekt został wcześniej uznany za "obiekt o znaczeniu wspólnotowym" - OZW (site of Community importance), w zgodzie z Artykułem 4(2) tej dyrektywy.

OZW (site of Community importance) musi zostać desygnowany jako SOO (SAC) "tak szybko, jak możliwe "jednakże nie dłużej niż w okresie sześciu lat". Oznacza to, że ostateczną datą desygnacji SOO (SAC), a zatem zastosowania Artykułu 6(1) jest 10 czerwca 2004.

Artykuł 4(5) Dyrektywy 92/43/EEC przewiduje:

Wraz z umieszczeniem obiektu w spisie, o którym mowa w trzecim akapicie pkt. (2), będzie on podlegać postanowieniom Artykułu 6(2), (3) i (4).

W ten sposób, odmiennie od postanowień Artykułu 6(1), które są stosowane tylko w przypadku kiedy OZW został desygnowany jako SOO (SAC), postanowienia Artykułu 6(2), (3) i (4) mogą być stosowane od chwili ustanowienia obiektu jako OZW i zanim zostanie on desygnowany jako SOO (SAC).

Wybór wcześniejszej daty implementacji Artykułu 6(2), (3) i (4) pozostaje w gestii państw członkowskich jako, że niektóre prawodawstwa narodowe przewidują możliwość takiej implementacji. Zgodnie z Artykułem 4 Dyrektywy 92/43/EEC, wymaga się od państw członkowskich przedłożenia spisów krajowych do 10 czerwca 1995, tak aby Komisja Europejska przyjęła spis wspólnotowy do 10 czerwca 1998. Jednakże w związku z opóźnieniami w przedkładaniu spisów krajowych nie było możliwe przyjęcie spisu wspólnotowego we wskazanym terminie. Tekst Dyrektywy 92/43/EEC wskazuje, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do stosowania postanowień Artykułu 6 do czasu przyjęcia spisu wspólnotowego. Jednakże, inne postanowienia prawa wspólnotowego (na podstawie interpretacji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości) powinny być brane pod uwagę.

Artykuł 10 (ex Artykuł 5) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejska przewiduje:

"Państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia odpowiednich środków, ogólnych bądź szczególnych, w celu wypełnienia zobowiązań wynikających z tego Traktatu lub działań podjętych przez instytucje Wspólnoty. Powinny one również, ułatwiać osiągniecie zadań Wspólnoty a jednocześnie powstrzymać się od podejmowania środków, które mogłyby zagrażać osiągnięciu celów tego Traktatu".

Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wielu przypadkach stanowił, że nawet w przypadku braku instrumentów do transpozycji lub przyjęcia specyficznych zobowiązań wynikających z dyrektywy, władze państwowe interpretując prawo państwowe, powinny podjąć wszelkie potrzebne instrumenty w celu wypełnienia zadań dyrektywy.

Ponadto, Europejski Trybunał Sprawiedliwości stanowiąc w sprawie Santona Marshes uznał, że państwo członkowskie nie może unikać swoich obowiązków ochrony obiektów, które stosownie do odpowiednich kryteriów naukowych powinny być chronione, nie klasyfikując ich jako OSO (SPA). Poprzez analogię, użycie tej zasady jest możliwe w stosunku do kwestii wynikających z Dyrektywy 92/43/EEC.

W świetle powyższego, doradza się władzom państw członkowskich aby nie dopuściły do pogarszania się stanu obiektów umieszczonych w spisie proponowanych OWW do czasu przyjęcia spisu wspólnotowego OWW przez Komisję. W przypadku, jeśli spis państwa członkowskiego jest niekompletny, zaleca się państwom członkowskim aby również nie dopuściły do pogarszania się stanu obiektów, które stosownie do danych naukowych, na podstawie kryteriów z Aneksu III Dyrektywy 92/43/EEC, powinny znajdować się w spisie krajowym. W przypadku zaistnienia podobnych sytuacji, sugeruje się poprawne stosowanie "oceny oddziaływania na środowisko - OOŚ" (EIA - environmental impact assessment) na podstawie Dyrektywy 85/337/EEC wobec potencjalnie szkodliwych przedsięwzięć. Europejski Trybunał Sprawiedliwości potwierdził już znaczenie obszarów przyrodniczo wrażliwych, które powinno być brane pod uwagę w trakcie przygotowywania projektów oraz ich oceny po kątem EIA na podstawie tej dyrektywy (Aneks I, pkt.4).

Powyższe rozważania podsumowane są w załączonej tabeli:

Od momentu ustalenia spisu wspólnotowego wymagania dotyczące ochrony obiektów będą bardziej czytelne, jednocześnie zalecenia Komisji dotyczące tymczasowej ochrony obiektów przestaną być prawomocne.

Co się tyczy obiektów ustanowionych na podstawie Dyrektywy 92/43/EEC, można argumentować, że państwa członkowskie, zwłaszcza po upływie terminu przyjęcia spisu wspólnotowego (10 czerwca 1998), są zobowiązane aby działać w sposób, który nie przeszkodzi w osiągnięciu celów tej dyrektywy. Nawet w przypadku braku spisu wspólnotowego zaleca się władzom państw członkowskich, aby co najmniej powstrzymały się od działań, które mogłyby mieć negatywny wpływ na obiekt umieszczony w spisie krajowym. To samo zalecenie stosuje się do obiektów nie umieszczonych na liście państwowej, a które stosownie do danych naukowych (określonych przez dyrektywę) wyraźnie powinny zostać na niej umieszczone.