2. Artykuł 6(1)

Wyjaśnienie pojęć "działań ochronnych", "ustawowych", "administracyjnych", lub "umów" oraz "planów zagospodarowania".

2.1. Tekst

"Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie ustalą konieczne działania ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych obiektów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie działania prawne, administracyjne lub oparte na dobrowolnych umowach, korespondujące z ekologicznymi wymaganiami rodzajów siedlisk naturalnych wymienionych w Aneksie I lub gatunków wymienionych w Aneksie II żyjących w tych obiektach".

2.2. Zakres

Artykuł 6(1) ustanawia generalny reżim ochrony SOO (SAC), który powinien zostać stworzony przez państwa członkowskie.

Artykuł 6(1):

• przewiduje pozytywne działania m.in. plany zagospodarowania oraz odpowiednie działania ustawowe, administracyjne lub oparte na dobrowolnych umowach, których celem jest osiągniecie ogólnych zadań dyrektywy. W ten sposób Artykuł 6(1) odróżnia się od trzech pozostałych ustępów Artykułu 6, które przewidują instrumenty prewencje dla zapobiegania pogarszania, płoszenia lub innych działań mających istotne znaczenie dla obiektów NATURA 2000 ;
• służy jako materiał referencyjny dotyczący istoty oraz ogólnego zrozumienia Artykułu 6; struktura treści oraz zrozumienie trzech pozostałych paragrafów wymaga wstępnego czytania oraz zrozumienia paragrafu 1;
• ustanawia generalny reżim ochrony dla każdego obiektu SOO (SAC) sieci NATURA 2000 bez żadnych wyjątków oraz dla każdego siedliska naturalnego zawartego w Aneksie I oraz dla gatunków wymienionych w Aneksie II znajdujących się na tych siedliskach, z wyjątkiem zidentyfikowanych jako nie posiadających znaczenia na podstawie Standardowego Formularza Danych (standard data form) NATURA 2000 (ustęp 4.5.3);
• dotyczy specyficznie SOO (SACs): Artykułu 6(1) nie stosuje się do OSO (SPAs), odmiennie do Artykułu 6(2), (3) i (4).

Tym sposobem prawodawca określił:

• ustrój ustanawiający specjalne działania ochronne dla OSO (SPAs) sklasyfikowanych na podstawie dyrektywy "Ptasiej", zgodnie z jej Artykułami 4(1) i (2);
• ustrój ustanawiający działania ochronne dla SOO (SACs) wyznaczone przez dyrektywę "Siedliskową" zgodnie z jej Artykułem 6(1);
• jest zgodny z Artykułem 2(3), który stanowi, że "działania...(będą uwzględniać) wymogi gospodarcze, społeczne i kulturalne oraz cechy regionalne i lokalne".

Dla każdego obiektu SOO, państwa członkowskie ustalą konieczne działania ochronne. Dziania te, powinny dotyczy siedlisk naturalnych zawartych w Aneksie I oraz dla gatunków wymienionych w Aneksie II żyjących na tych siedliskach, z wyjątkiem zidentyfikowanych jako nie posiadających znaczenia na podstawie Standardowego Formularza Danych NATURA 2000 (standard data form).

2.3. Jakie powinny być "konieczne działania ochronne"?

2.3.1. Koncepcja ochrony

Koncepcja ochrony zawarta jest w szóstym wyszczególnieniu dyrektywy, który stanowi:
"zważywszy, że w celu zapewnienia zachowania siedlisk naturalnych i gatunków, będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, w stanie sprzyjającym ochronie lub w celu odtworzenia takiego stanu, konieczne jest wyznaczenie specjalnych obszarów ochrony w celu stworzenia spójnej europejskiej sieci ekologicznej zgodnie z wyszczególnionym harmonogramem" oraz w ósmym wyszczególnieniu "zważywszy, że jest właściwe, aby na każdym wyznaczonym obszarze wprowadzić w życie konieczne działania przy uwzględnieniu realizowanych zadań w dziedzinie ochrony przyrody".

Tak, jak definiuje Artykuł 1, pkt. (a) dyrektywy "ochrona oznacza zestaw działań wymaganych do zachowania naturalnych siedlisk dzikiej fauny i flory w stanie sprzyjającym ochronie zgodnie z określeniem w pkt. (e) oraz (i) lub też do odtwarzania takiego stanu", państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia działań ochronnych niezbędnych do wypełnienia ogólnych zadań tej dyrektywy przewidzianych przez Artykuł 2(1): "Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do których stosuje się Traktat".
W związku z tym obliguje ona do wypełnienia jej zadań.

Zwłaszcza Artykuł 2(2) definiuje cele działań, które powinny być podjęte na podstawie zadań dyrektywy: "Działania podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą powinny być zaprojektowane w taki sposób, aby zachować siedliska naturalne oraz gatunki dzikiej fauny i flory będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty w stanie sprzyjającym ochronie lub aby odtworzyć taki stan". Działania te, zgodnie z Artykułem 2(3) powinny być "podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą i będą uwzględniać wymogi gospodarcze, społeczne i kulturalne oraz cechy regionalne i lokalne".

Artykuł 3 precyzuje, że jest to obowiązkiem sieci NATURA 2000 złożonej "z obiektów, w których znajdują się rodzaje siedlisk naturalnych wymienione w Aneksie I i siedliska gatunków wymienionych w Aneksie II", zapewnić wykonanie zadań Artykułu 2(2).

Celem koniecznych działań ochronnych jest zatem zachowanie siedlisk naturalnych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty w stanie sprzyjającym ochronie lub aby odtworzyć taki stan. Są one zatem powiązane z generalnym celem dyrektywy, który stosuje się do sieci NATURA 2000 na podstawie Artykułu 3.

Wypełnienie zadań przedłożonych przez Artykuł 2(1) jest w znacznym stopniu zależne od podjęcia przez państwa członkowskie działań ochronnych niezbędnych do zachowania bądź odtworzenia siedlisk naturalnych oraz gatunków w stanie sprzyjającym ochronie lub aby odtworzyć taki stan. Działania te są wdrażane poprzez sieć NATURA 2000 , tak jak to zostało zdefiniowane przez Artykuł 3(1), uwzględniając wymogi gospodarcze, społeczne i kulturalne oraz cechy regionalne i lokalne.

2.3.2. Stan ochrony

Stan ochrony został zdefiniowany przez Artykuł 1 dyrektywy w następujący sposób:

• W stosunku do siedlisk naturalnych Artykuł 1(e) stanowi: "sumę oddziaływań na siedlisko naturalne oraz na jego typowe gatunki, które mogą mieć wpływ na jego długofalowe rozmieszczenie, strukturę i funkcje oraz na długoterminowe przetrwanie jego typowych gatunków...".
• W stosunku do gatunków Artykuł 1(i) stanowi: "stan ochrony gatunków oznacza sumę oddziaływań na te gatunki, mogących mieć wpływ na ich długofalowe rozmieszczenie i obfitość ich populacji...".

Państwo członkowskie powinno zatem wziąć pod uwagę wszystkie elementy środowiska naturalnego (powietrze, wodę, glebę, obszary), które oddziałują na siedliska i gatunki na nich żyjące.

Stan sprzyjający ochronie siedlisk naturalnych jest zdefiniowany przez Artykuł 1(e), a gatunków przez Artykuł 1(i).

• Stan ochrony siedliska naturalnego zostanie uznany za "sprzyjający", jeśli:
• jego naturalny zasięg i obszary mieszczące się w obrębie tego zasięgu są stałe lub zwiększają się;
• specyficzna struktura i funkcje konieczne do jego długotrwałego zachowania istnieją i prawdopodobnie będą istnieć w dającej się przewidzieć przyszłości;
• stan ochrony jego typowych gatunków jest sprzyjający.
  • Stan ochrony gatunków zostanie uznany za "sprzyjający" jeśli:
• dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanych gatunków wskazują, że same utrzymują się one w skali długoterminowej jako trwały składnik swoich naturalnych siedlisk;
• naturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani też prawdopodobnie nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości;
• istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć w przyszłości siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać ich populacje przez dłuższy czas.

Stan sprzyjający ochronie siedlisk naturalnych lub gatunków musi być rozpatrywany w odniesieniu do ich naturalnego zasięgu, na podstawie Artykułów 1(e) i 1(i), tzn. na poziomie biogeograficznym, a wiec na poziomie sieci NATURA 2000 . Ponieważ jednak ekologiczna spójność sieci zależy od wkładu wnoszonego przez każdy obiekt, a więc od stanu ochrony siedlisk i gatunków na nich żyjących, niezbędna jest zatem ocena stanu sprzyjającego ochronie na poziomie poszczególnych siedlisk.

Stan ochrony siedlisk naturalnych oraz gatunków na ich siedliskach jest szacowany na podstawie szeregu kryteriów wskazanych przez Artykuł 1 dyrektywy. Ocena ta jest dokonywana zarówno na poziomie siedliska jak i na poziomie sieci.

2.3.3. Wymagania ekologiczne

Artykuł 6(1) stanowi, że konieczne działania ochronne będą korespondować z "ekologicznymi wymaganiami rodzajów siedlisk naturalnych wymienionych w Aneksie I lub gatunków wymienionych w Aneksie II żyjących w tych obiektach".

W związku z tym, nawiązuje on do wymagań ekologicznych siedlisk naturalnych oraz siedlisk gatunków, w stosunku do których państwa członkowskie są zobowiązane ustalić działania ochronne. Mimo, że dyrektywa ta nie zawiera żadnej definicji "wymagań ekologicznych", zadania oraz zakres Artykułu 6(1) wskazują, że powinny one wziąć pod uwagę wszystkie czynniki abiotyczne i biotyczne niezbędne do zapewnienia sprzyjającego stanu ochrony siedlisk oraz gatunków w wymiarze ich środowiska naturalnego (powietrze, wodę, ziemię, roślinność itp.). Wymagania te bazują na dostępnej wiedzy naukowej i mogą być zdefiniowane tylko na podstawie indywidualnej analizy siedlisk naturalnych wymienionych w Aneksie I lub gatunków wymienionych w Aneksie II oraz ich siedlisk. Wiedza ta jest niezbędna do przygotowania działań ochronnych dla poszczególnych obiektów.

Wymagania ekologiczne są odmienne dla każdego z gatunków oraz dla tych samych gatunków w zależności od ich siedliska. Dla przykładu, wymagania ekologiczne dla nietoperzy wymienionych przez Aneks II dyrektywy różnią się dla okresu hibernacji (kiedy przebywają one w podziemiach, dziuplach bądź na poddaszach) i dla okresu aktywnego, poczynając od wiosny (kiedy opuszczają one miejsca zimowania i rozpoczynają polowania na owady). Przypadek płaza Triturus cristatus z Aneksu II jest przykładem rożnych wymagania ekologicznych dla każdego z cykli jego życia. Gatunek ten zimuje w gruncie (jamy, szczeliny), składa jajka na wiosnę i na początku lata w stawach. Wówczas opuszcza środowisko wodne i w ciągu lata oraz jesieni żyje na lądzie. Wobec tego, dla tego samego gatunku, wymagania ekologiczne będą rożne w zależności od środowiska (wodne bądź lądowe).

Identyfikacja wymagań ekologicznych siedlisk naturalnych wyszczególnionych w Aneksie I oraz gatunków i ich siedlisk wymienionych przez Aneks II, jest obowiązkiem państw członkowskich. Poprzez Komisję Europejską oraz European
Environment Agency - European Topic Centre for Nature Conservation) państwa członkowskie mogą dzielić się swoją wiedzą w tej dziedzinie.

Działania ochronne będą korespondować z ekologicznymi wymaganiami rodzajów siedlisk naturalnych wymienionych w Aneksie I lub gatunków wymienionych w Aneksie II żyjących w tych obiektach. Wymagania ekologiczne siedlisk naturalnych oraz gatunków obejmują wszystkie potrzeby ekologiczne konieczne by zapewnić stan sprzyjający ochronie lub aby odtworzyć taki stan. Mogą być zdefiniowane tylko na podstawie indywidualnej analizy opartej na dostępnej wiedzy naukowej.

2.4. Jaką formę mogą przyjąć "konieczne działania ochronne"?

Działania ochronne mogą przyjąć co najmniej dwie formy: "odpowiednie działania prawne, administracyjne lub oparte na dobrowolnych umowach..." oraz "jeśli zaistnieje taka potrzeba", "odpowiednie plany zagospodarowania".

2.4.1. Plany zagospodarowania.

Konieczne działania ochronne mogą zawierać "jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych obiektów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju". Tego typu plany zagospodarowania, powinny dotyczyć wszelkich przewidywanych działań oraz nowych, nieprzewidzianych działań, tak jak to określa Artykuł 6(3) i (4).

Sformułowanie "jeśli zaistnieje taka potrzeba oznacza, że plany zagospodarowania nie są zawsze niezbędne. Jeśli państwo członkowskie decyduje się (opracowuje) plan zagospodarowania sensowne byłoby przygotowanie ich przed ustaleniem innych działań określonych przez Artykuł 6(1), a zwłaszcza dotyczących umów dobrowolnych.

Umowy dobrowolne często definiują relację pomiędzy odpowiednimi urzędem a właścicielem ziemi. W związku z tym ograniczają się one do określonych obszarów, należących do właściciela, mniejszych niż sam obiekt chroniony. W takich okolicznościach plan zagospodarowania dla danego obiektu definiuje szerszy zakres działań, a jego treść może służyć jako referencja do określenia szczegółowych elementów umów.

Plany zagospodarowania będą "odpowiednie i opracowane specjalnie dla tych obiektów", a wiec skoncentrowane na obiektach sieci NATURA 2000 lub "zintegrowane z innymi planami rozwoju. To drugie (ostatnie) postanowienie jest zgodne z zasada integracji środowiska z innymi politykami wspólnotowymi. Sposób integracji planów zagospodarowania powinien przyczyniać się do spójności sieci tak, jak wskazuje Artykuł 3(1). W każdym razie niezbędne może być stosowanie Artykułu 6(3) do tych aspektów planów zagospodarowania, które nie są związane z zarządzaniem ochroną (komentarz do Artykułu 6(3) ustęp 4.3.3). Pomimo tego, że dokument ten nie jest w stanie zidentyfikować szczegółowych elementów planów zagospodarowania, Aneks II do tego dokumentu dostarcza pewną liczbę znaczących ukierunkowań, które mogą być brane pod uwagę w trakcie przygotowania takich planów. Aneks IIa dostarcza generalną listę
projektów LIFE-Nature, które zawierały plany zagospodarowania lub działania ustawowe, administracyjne oraz dla zawieranych umów, których celem jest ochrona obiektów.

Państwa członkowskie mogą przygotować plany zagospodarowania, które nakładają się na inne kategorie działań. Plany zagospodarowania nie są zawsze niezbędne, jednakże jeśli stosowane, powinny odpowiadać charakterystyce obiektu oraz zawierać wszystkie przewidywane działania. Plany te mogą być samodzielne, bądź być częścią planów rozwoju jeśli takowe istnieją.

2.4.2. Działania prawne, administracyjne lub oparte na dobrowolnych umowach

Określenie "jeśli zaistnieje taka potrzeba" odnosi się tylko do planów zagospodarowania, a nie do działań prawnych, administracyjnych lub opartych na dobrowolnych umowach. W związku z tym, nawet jeśli państwo członkowskie uważa że przygotowanie takich planów jest zbędne, będzie ono zobowiązane do podjęcia ww. działań. Podział działań na takie trzy kategorie powinien być brany pod uwagę w szerszym znaczeniu. Szereg działań może być uważanych za odpowiednie do osiągnięcia celów tej dyrektywy. Zasadniczo składają się na nie działania posiadające pozytywny efekt, jednakże w wyjątkowych okolicznościach mogą to być działania nie wymagające podejmowania żadnych czynności. Z drugiej strony, działania te nie muszą być działaniami nowymi, jako że funkcjonujące działania mogą być uważane za wystarczające.

Jednymi z działań, które zawierają pozytywny efekt są działania agro-środowiskowe i leśno-środowiskowe, które mogą służyć jako przykład zastosowania wymagań społeczno-ekonomicznych na podstawie Artykułu 2(3).

1. Działania agro-środowiskowe: dla określonych, stworzonych w wyniku działalności człowieka półnaturalnych siedlisk (ląki, pastwiska) z Aneksu I oraz na podstawie Aneksu II dla gatunków przebywających na tych siedliskach, uzyskiwanie porozumień z rolnikami, na podstawie nowych regulacji dotyczących rozwoju obszarów wiejskich9, w większości przypadków jest wystarczającym działaniem w ramach zawierania umów dobrowolnych, których celem jest zachowanie stanu sprzyjającego ochronie siedlisk oraz gatunków.
2. Działania leśno-środowiskowe: odpowiednie działania mogą zostać zainicjowane przez jednostki gospodarki leśnej w ramach określonych planów certyfikacji, pod warunkiem, że działania te zapewnią zachowanie stanu sprzyjającego ochronie.

Z tej perspektywy wszystkie odpowiednie fundusze europejskie (np. LIFE, rozwój obszarów wiejskich oraz fundusze regionalne) są odpowiednie dla wdrażania tych działań. Wybór pomiędzy działaniami prawnymi, administracyjnymi lub opartymi na dobrowolnych umowach pozostawia się w gestii państw członkowskich, w zgodności z zasadą podrzędności aktów prawnych. Jednakże państwa członkowskie są zobowiązane do wybrania co najmniej jednej z tych trzech kategorii (działania prawne, administracyjne lub oparte na dobrowolnych umowach).

Należy zaznaczyć, że kategorie te nie są zhierarchizowane. W związku z tym państwa członkowskie posiadają dowolność stosowania nawet tylko jednej z kategorii działań na obiekcie NATURA 2000 (np. opartej na dobrowolnych umowach) lub kombinacji kategorii działań (np. ustawowych i opartych na dobrowolnych umowach na podstawie zagadnień dotyczących ochrony siedlisk naturalnych z Aneksu I oraz gatunków z Aneksu II znajdujących się na tych siedliskach). Ponadto, w uzupełnieniu do wybranego działania obowiązkowego, państwo członkowskie może przygotować oraz wdrożyć plany zagospodarowania.

Przedstawione trzy kategorie działań są określone jako "odpowiednie". Określenie to nie jest zdefiniowane przez dyrektywę. Jednakże, w przypadku Artykułu 6(1), działania prawne, administracyjne lub oparte na dobrowolnych umowach są umieszczone w ramach koncepcji działań ochronnych. Określenie "odpowiednie" nie ma żadnego celu ponad ten, aby odwołać się do postanowienia, że państwa członkowskie wybierając stosowne działania są zobowiązane do respektowania ogólnych założeń niniejszej dyrektywy.

Dlatego też, jeśli państwo członkowskie wybierze działania oparte na dobrowolnych umowach, zobowiązane jest ono aby trwale ustanowić konieczne działania ochronne, które odpowiadają "wymaganiom ekologicznym dotyczących ochrony siedlisk naturalnych z Aneksu I oraz gatunków z Aneksu II znajdujących się na tych siedliskach" oraz stosować się do generalnych zadań tej dyrektywy określonych przez Artykuł 2(1).

Dla SOO (SAC), państwa członkowskie są zobowiązane stosować odpowiednie działania prawne, administracyjne lub oparte na dobrowolnych umowach. Działania te powinny sprostać wymaganiom społeczno-ekonomicznym na podstawie Artykułu 2(3). Powinny również odpowiadać (a) wymaganiom ekologicznym dotyczącym ochrony siedlisk naturalnych z Aneksu I oraz gatunków z Aneksu II znajdujących się na tych siedliskach oraz (b) wypełniać generalne zadania tej dyrektywy w celu zachowania bądź odtworzenia stanu sprzyjającego ochronie siedlisk naturalnych oraz gatunków fauny i flory ważnych dla Wspólnoty.