Wersja PDF(do druku)
|
Wersja PDF (do druku) |
|
|
Joanna Lebiedzińska
Piotr Gaglik
Rady Osiedli działają w ramach kompetencji ustalonych w Statucie Osiedla oraz Statucie Wrocławia. Najpoważniejszym zadaniem organów osiedla jest inspirowanie, konsultowanie i opiniowanie działań w osiedlu, w tym założeń budżetowych w zakresie ochrony środowiska lub jego różnorakich zagrożeń. Nieco mniejszy, z uwagi na szczupłe środki będące w dyspozycji osiedli, jest ich współudział w finansowaniu przedsięwzięć służących ochronie środowiska. Z drugiej strony, przeprowadzone we wrocławskich osiedlach ankiety wskazują na gotowość intensyfikacji działań w tym zakresie.
Podstawowym dokumentem prawnym, regulującym zakres obowiązków, zadań i kompetencji osiedli, jest Statut Osiedla, stanowiący załącznik do uchwały nr LXIV/421/93 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 22 maja 1993 roku (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia - dalej:BU RM - nr 5 poz. 65 ze zmianami;dalej:St. Osiedla). Osiedle - samorządowa jednostka pomocnicza Miasta spełnia funkcje określone powyższym Statutem oraz innymi uchwałami Rady Miejskiej Wrocławia, a w szczególności Statutem Wrocławia (stanowiący załącznik do uchwały nr XXV/ 256/96 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 maja 1996 r. w sprawie przyjęcia Statutu Wrocławia w brzmieniu uzgodnionym z Prezesem Rady Ministrów w:Dz. Urz. Województwa Wrocławskiego nr 10, poz. 106 ze zmianami) na danym, wydzielonym granicami terenie, którego mieszkańcy tworzą z mocy prawa miejscowego wspólnotę samorządową (por. § 1 ust. 1-5 St. Osiedla). W rozdziale I Statutu szczegółowo określono zakres działania i zadania Osiedla. W § 2 ust. 1 ustalono przedmiotowo ogólny niejako polityczny zakres działania Osiedla, a zatem są to wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami, Statutem Wrocławia i uchwałami Rady Miejskiej na rzecz innych podmiotów. Podmiotowy sposób wykonywania tych zadań (obowiązki osiedlowych organów statutowych) opisuje ust. 2 - "Organy Osiedla dbają o zbiorowe potrzeby wspólnoty. Dbanie polega na inspirowaniu, opiniowaniu i kontrolowaniu jednostek organizacyjnych miasta działających na terenie osiedla. Szczególne znaczenie ma organizowanie inicjatyw społecznych w osiedlu zmierzających do poprawy lub zapobiegania pogarszaniu się warunków życia mieszkańców".
Z powyższych przepisów wynika, że kompetencje własne osiedla określa przede wszystkim statut, który opisuje w cytowanym przepisie sposób ich realizacji, a w niewielkim wymiarze inne akty prawa miejscowego, a już zupełnie wyjątkowo ustawy. Do ustawowych kompetencji własnych należy zaliczyć np. możliwość współdziałania osiedla w dziedzinie ochrony środowiska z organami administracji na mocy art. 38 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - prawo ochrony środowiska (dalej:POŚ;Dz. U. Nr 62, poz. 627). W sposób zasadniczy zmieniło to optykę ustawodawcy w zakresie pozycji procesowej i uprawnień jednostki pomocniczej w związku z obowiązującym do 1 października 2001 r. przepisem z art. 99 i art. 100 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.). W poprzednim stanie prawnym osiedle dysponowało własną legitymacją procesową:mogło występować do właściwych organów administracji państwowej o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska, jak też występować do sądu z roszczeniem o zaniechanie naruszenia środowiska na określonym terenie i przywrócenie stanu poprzedniego lub naprawienie zaistniałych w związku z tym szkód oraz o zakazanie lub ograniczenie działalności zagrażającej środowisku. Legitymacja ta była dość wątpliwa, skoro ograniczała się tylko do takich sytuacji, w których nie występował konflikt między stanowiskiem osiedla z jego macierzystą gminą. Zagadnienie - jednostka pomocnicza jako strona w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28 i nast.) - wymaga eliminacji relacji gmina macierzysta a jej jednostka pomocnicza. Między nimi występują bowiem stosunki podporządkowania organizacyjnego wynikającego z autonomicznego prawa miejscowego, a przede wszystkim statutów - gminy i jej jednostki pomocniczej.
Należy podkreślić, że roszczenie o zastosowanie środków, które wymieniał cytowany art. 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, ma obecnie charakter powszechny, zatem podmiotowo szerszy, ale pod warunkiem legitymacji materialnej do wystąpienia (por. art. 323 ust. 1 POŚ:Każdy, komu przez bezprawne oddziałanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została wyrządzona szkoda, może żądać […]). Jedynie Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego (a zatem również gmina, ale bez jej upoważnienia w statucie lub innej uchwale już nie samodzielnie jej jednostka pomocnicza), a także organizacja ekologiczna może wystąpić z tym roszczeniem, jeżeli zagrożenie lub naruszenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, np. społeczności lokalnej, jakim są mieszkańcy osiedla. (por. art. 323 ust. 2 POŚ).
Wiadomym jest, iż większość konfliktów dotyczących np. naruszania stanu środowiska na danym terenie ma wymiar jedynie lokalny. To lokalne znaczenie przedsięwzięć na terenie Osiedla nabiera specjalnego znaczenia w świetle wyżej opisanych zadań i ich zakresu. Pod pojęciem "warunków życia mieszkańców" (por. § 2 ust. 2 in fine) można rozumieć wiele czynników warunkujących, takich jak m.in. warunki mieszkaniowe (stan budynków, uciążliwość otoczenia), jak też warunki środowiskowe (zanieczyszczenie środowiska, poziom hałasu itp.). Dodatkowo w § 2 ust. 3 Statutu wylicza się w ośmiu punktach warunki uzyskania uprzedniej opinii organu Osiedla w sprawach dotyczących rozstrzygnięć podejmowanych przez organy lub jednostki organizacyjne Miasta, dotyczących istotnych spraw Osiedla. Opiniowanie to dotyczy m.in. planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Osiedla wraz z prognozą oddziaływania na środowiska oraz planu rzeczowego i finansowego w sprawach konserwacji i lokalizacji terenów rekreacyjnych i zieleni komunalnej.
Do wykonywania kompetencji przewidzianych w prawie ochrony środowiska upoważnione są organy stanowiące, którymi na terenie osiedla jest Rada Osiedla lub ogólne zebranie mieszkańców Osiedla oraz organ wykonawczy - Zarząd Osiedla.
Wszystkie kompetencje o charakterze inspiratorskim, inicjującym, opiniotwórczym w zasadzie będzie wymagało uchwały organu stanowiącego, zaś te, które wymagają bezpośredniej relacji jednostki organizacyjnej Miasta z osiedlem - działania organów wykonawczych (przewodniczącego Zarządu Osiedla lub uchwały Zarządu Osiedla). Kompetencje w zakresie prawa do informacji oraz pewne funkcje kontrolne (tzw. kontroling) przysługują zwłaszcza w relacjach administracyjnych i wykonawczych Zarządowi, zaś w sprawach programowych, reprezentacji społeczności lokalnej osiedla, a także ogólna kontrolująca ocena działań jednostek organizacyjnych Miasta na terenie osiedla - Radzie Osiedla, a w małych osiedlach ogólnemu zebraniu mieszkańców.
W postępowaniu administracyjnym organ wykonawczy Osiedla, czyli Zarząd Osiedla, może współdziałać z organami administracji (wspomniany już art. 38 POŚ), a zatem dysponuje kompetencją szerszą niż legitymacja procesowa do składania roszczeń do odpowiedniego organu administracji państwowej o zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska. Oznacza to, że adresatem wystąpienia może być np. wojewoda czy też organ ochrony środowiska w rozumieniu art. 376 POŚ, tj. np. wojewódzki inspektor ochrony środowiska, ale także organ gminy (prezydent miasta).
Przedmiotem wystąpienia Zarządu jest zastosowanie środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska, chodzi tu przede wszystkim o podjęcie interwencji przez organ administracji w tej sprawie. Ale nie tylko. Osiedle ma prawo nie tylko interweniować, lecz składać własne dezyderaty, informować o zagrożeniu środowiska czy nawet współdziałać w formach określonych Statutami Miasta i Osiedla. Ponadto może domagać się odpowiedniego udziału w środkach gminnych przeznaczonych na cele ochrony (zwłaszcza z celowego gminnego funduszu ochrony środowiska) lub innych określonych przez władze Miasta, które sprzyjają ochronie środowiska.
Na mocy szczególnych przepisów gminnych osiedla partycypują w wielu wrocławskich programach gminnych, w tym np.:
Z poprawą bezpieczeństwa na osiedlu w aspekcie ekologicznym wiąże powyższy program oprócz prawa ochrony środowiska kilka ustaw, a w szczególności ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.), ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Natomiast ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. nr 15, poz. 138 ze zm.) oraz prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. wiążą się przede wszystkim z prawem moderowania, kontrolowania warunków życia i zamieszkiwania na osiedlu w szerokim aspekcie środowiskowym, a nade wszystkim z prawem do informowania społeczności lokalnej o wszelkich działaniach w tym zakresie jeśli mają one aspekt ponadindywidualny. Wszystkie ww. aspekty wyróżnia ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.).
Wymienionym ustawom odpowiadają stosowne uchwały Rady Miejskiej Wrocławia. Podstawowe znaczenie, często niedoceniane w warstwie informacyjnej i świadomościowej, mają następujące uchwały:
Podstawowe znaczenie w zakresie bezpieczeństwa ekologicznego i przeciwdziałania zagrożeniom środowiska ma uchwalony w dniu 7 grudnia 2000 r. Program Poprawy Bezpieczeństwa we Wrocławiu 2001-2004 (uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr XXVII/886/00 (BU RM nr 11, poz. 387). W jego ramach realizowana jest wspólnie z osiedlami kreacja liderów osiedlowych, powoływanie strażników miejskich stale funkcjonujących w osiedlu (program "Nasz Strażnik"). Dodać należy, że zaledwie w kilku przypadkach inicjatywy powyższe wynikały z bezpośredniej inspiracji i koncepcji stworzonej bezpośrednio w osiedlu. Podobnie w zagadnieniach szczegółowych, zaledwie kilka osiedli z własnej inspiracji zainteresowane było wspieraniem szkoleń w zakresie akcji ratunkowych, tworzeniem ochotniczej, osiedlowej struktury patroli przeciwpowodziowych czy tworzeniem osiedlowych stanowisk i kół służb Radiowej Ochotniczej Służby Amatorskiej. Chwalebnym wyjątkiem są tu osiedla usytuowane w ramionach Odry oraz Wojnów, Strachocin, Księże i Brochów.
Ważnym programem specjalnie przeznaczonym dla społeczności lokalnych w osiedlach są wspierane środkami publicznymi budżetu miasta inicjatywy lokalne. Wnioski zorganizowanych mieszkańców rozpatruje Zespół ds. Inicjatyw Lokalnych przy Zarządzie Miasta. W ramach inicjatyw w 2001 r. realizowano m.in. budowę kanalizacji deszczowej w osiedlu Wenecja, kanalizację na Żernikach, Oporowie i Kowalach, kanalizację sanitarną na Klecinie, Polanowicach i Zakrzowie.
Znacznie gorzej przedstawiają się inicjatywy niegospodarcze. Na przykład w 2001 r. uchwałą gminną na podstawie ustawy o ochronie przyrody ustanowiono aż 25 nowych pomników przyrody (na 66 ustanowionych w okresie 12 lat funkcjonowania samorządu wrocławskiego) to tylko w kilku przypadkach nastąpiło to w wyniku współpracy czy bezpośredniej inicjatywy organów osiedla.
Przykładowym przepisem proceduralnym określającym, w jaki sposób, w ramach zakresu delegacji ustawowej ustanawiającej kompetencje gminne, a skonkretyzowane w ww. przepisach prawa gminnego osiedle może współdziałać, a nawet współtworzyć i w pewnym sensie wykonywać zadanie gminne, jest § 8 ust. 1 St. Osiedla.
Paragraf 8 ust. 1 St. Osiedla ustala, że: "Organ osiedla jest uprawniony do wystąpienia z uzasadnionym wnioskiem do dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej (obecnie nie istnieją; adresatem w zależności od sprawy będzie bądź Zarząd Miasta, bądź Centrum Gospodarowania Zasobem Mieszkaniowym Gminy) o wydanie decyzji administracyjnych dotyczących utrzymania czystości i porządku wynikających z przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska (obecnie ww. stosowne ustawy)". W paragrafie 8 ust. 2 Statutu mówi o warunkach odmowy wydania decyzji, o których mowa w ust. 1. Wymaga ona pisemnego uzasadnienia i poinformowania organu Osiedla. Natomiast, w myśl par. 8 ust. 3:"Organ osiedla jest uprawniony do wystąpienia z uzasadnionym wnioskiem do Straży Miejskiej o ukaranie osoby, która narusza przepisy określone w prawie o wykroczeniach, podlegających kompetencji Straży Miejskiej" . Występując z żądaniem zastosowania środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska Zarząd Osiedla działa jako strona w tej sprawie.
Podany powyżej przykład może mieć zastosowanie na podstawie ogólnej kompetencji osiedla o ile ma swoje odzwierciedlenie w kompetencji gminnej i "wykonawczej" uchwale Rady Miejskiej i w innych przypadkach określonych zakresem obowiązków organów osiedla (cytowany § 2 oraz § 5-6, § 11-12 St. Osiedla).
Należy podkreślić, że na podstawie szczególnie przepisów ustaw w zakresie szeroko pojętej ochrony środowiska najważniejszą i najbardziej efektywną wbrew pozorom jest kompetencja opiniotwórcza i konsultacyjna oraz inspiracyjna jednostki pomocniczej. Temu służy zwiększenie prawnych gwarancji powszechnego dostępu do informacji (por. art. 9, 19 i nast. POŚ) powiązane z przepisami szczegółowymi dotyczącymi gwarancji udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przepisy ustawy szczegółowo określają warunki wykonywania tego uprawnienia zwłaszcza w zakresie konsultacyjnym i opiniotwórczym. Należy zwrócić przy tym uwagę o silniejszym umocowaniu ustawowym samych obywateli, zwłaszcza reprezentowanych w organizacjach ekologicznych niż reprezentację społeczności lokalnej, jaką są organy Osiedla. Szczególnie jest to widoczne w konstrukcji upoważnienia jednostki pomocniczej m.in. do opiniowania planów szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Osiedla wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.
Drugą, obok administracyjnej, drogą rozwiązywania problemów związanych z zagrożeniami środowiska przez Zarządy Osiedli jest droga postępowania cywilnego. Jest ona bardzo ograniczona. W postępowaniu tym Zarząd ma prawo jedynie wspierać i współdziałać z organami uprawnionymi do wystąpienia do właściwego Sądu Gospodarczego z powództwem przeciwko podmiotowi, który narusza stan środowiska na danym terenie.
Rady Osiedli w wieloraki sposób mogą wyrażać swoje potrzeby w kwestiach ochrony środowiska. W przeprowadzonej w 2002 r. ankiecie zapytano przedstawicieli osiedli Wrocławia o bieżące potrzeby, jak również o zrealizowane oraz przewidywane do realizacji zadania w dziedzinie ochrony środowiska. Wiele Rad Osiedli utrzymuje owocne kontakty z instytucjami miejskimi, jeśli chodzi o dbałość o środowisko. Pozostaje jednak problem - jak pozyskiwać fundusze na zadania związane z ochroną środowiska na wrocławskich osiedlach. Zadania te, dla potrzeb weryfikacji wyników ankiety (pomimo, że ankiety otrzymały wszystkie 42 osiedla, otrzymano jedynie 8 odpowiedzi, co również świadczy o specyficznym, drugo-a nawet trzecioplanowym podejściu do problemów ochrony środowiska), można podzielić na siedem zagadnień:odpady, ścieki, zieleń parkowa i międzyblokowa, transport, ścieżki i parkingi rowerowe, place zabaw i boiska oraz edukacja ekologiczna. Omówienie powyższych zagadnień można streścić w następujących wnioskach.
W kwestii zagospodarowania odpadów wypowiedziały się wszystkie Rady Osiedli, co świadczy o niezmiennym zainteresowaniu tym problemem i o tym, że problemy z odpadami pozostają wciąż nienależycie rozwiązane. Potrzeby te można ująć w kilku punktach:
W kwestiach związanych z gospodarką ściekową wykazano wiele zaniedbań, podobnych jak w przypadku gospodarki odpadami. Szczególnie dotyczy to obrzeży Wrocławia, m.in. Leśnicy, Żernik, Wojszyc, Brochowa oraz osiedli stosunkowo niedawno przyłączonych do Miasta. Bieżące i przyszłe potrzeby również można ująć w kilku punktach:
Zagadnienia konserwacji i utrzymania zieleni dotyczą przede wszystkim osiedli w centrum Miasta (np. Osiedle Plac Grunwaldzki), gdzie każdy skrawek zieleni stanowi swoistą "oazę", miejsce wypoczynku, spacerów i zabaw mieszkańców osiedla. Działania na rzecz "zazieleniania osiedli" obejmują wszystkie bez wyjątku osiedla i są to głównie:
Problem nasilającego się ruchu samochodowego i transportu związany jest z rosnącą liczbą pojazdów samochodowych. Dużym utrapieniem na osiedlach jest brak wystarczająco pojemnych parkingów samochodowych oraz coraz bardziej niebezpieczne i hałaśliwe istniejące ciągi komunikacyjne oraz planowana lokalizacja nowych (np. Obwodnica Śródmiejska). Częste są interwencje w Zarządzie Dróg i Komunikacji i dotyczą one przede wszystkim:
W związku z istniejącymi na osiedlach ciągami komunikacyjnymi konieczna jest dalsza rozbudowa ścieżek rowerowych oraz parkingów rowerowych w pobliżu instytucji publicznych. Wciąż wskazuje się na brak istnienia wystarczającej ich ilości, lecz niewiele osiedli łączy to z zagadnieniami ochrony środowiska. Konieczność lokalizacji parkingów i ścieżek rowerowych wiąże się również bezpośrednio ze zlokalizowanymi na osiedlach placami zabaw, podwórkami i boiskami dla najmłodszych oraz młodzieży. Bardzo dużą uwagę zwraca się na fakt estetyki tych miejsc oraz nowej aranżacji z wykorzystaniem nowoczesnego sprzętu, urządzeń zabawowych i w końcu zazieleniania miejsc aktywnego wypoczynku. Szczególnie w centrum miasta miejsca takie są szczególnie cenne ze względu na ich gęstą zabudowę.
Odrębne, acz niezwykle ważne miejsce wśród zagadnień ochrony środowiska na osiedlach zajmuje edukacja ekologiczna. Na zadania związane z tą dziedziną zwróciło uwagę niestety niewiele spośród ankietowanych Rad Osiedli. Można podzielić je na:
Wiele zadań z zakresu ochrony środowiska regulowanych w ustawach, a realizowanych lokalnie na osiedlach ściśle łączy się ze specyfiką położenia i obecnością punktów newralgicznych, takich jak:szczególnie ruchliwe i niebezpieczne ciągi komunikacyjne, zakłady przemysłowe, centra handlowe, wysypiska śmieci, oczyszczalnie ścieków i pola irygacyjne.
Ze względu na położenie osiedli, interesują ich przedstawicieli miejsca wymagające szczególnej ochrony i zabiegów zwłaszcza na mocy prawa ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody, ustawy o gospodarce odpadami:parki i tereny leśne, rzeki i kanały (rowy kanalizacyjne) oraz inne zbiorniki wodne, a także cmentarze i miejsca zabytkowe z otaczającą ich zielenią.
Podczas przeglądu rocznych sprawozdań (za rok 2001) Rad Osiedli Wrocławia okazało się, że sprawy związane z ochroną środowiska najczęściej pozostają sprawami nie załatwionymi po myśli inicjatorów osiedlowych lub ich realizacja napotyka na poważne przeszkody przede wszystkim z braku z jednej strony przejrzystej polityki informacyjnej jednostek miejskich, z drugiej zaś bierności działaczy osiedlowych mimo powszechnego dostępu do informacji gwarantowanego ustawą i przepisem Statutu Miasta (por. § 55a-c Statutu Wrocławia) w brzmieniu uchwały nr XLV/1535/02 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 lutego 2002 r. w sprawie projektu zmian w Statucie Wrocławia (BU RM nr 2, poz. 120). Najczęściej dezyderaty organów osiedli mają charakter ogólnomiejski i nie są związane z działalnością (kompetencją) osiedli, a najczęściej składane są ad hoc, bez koncepcji planistycznej i wyprzedzenia czasowego lub koncepcji długofalowego i finansowania z wykorzystania różnych źródeł publicznych i własnej inicjatywy mieszkańców.
W efekcie, czekają na realizację inwestycje wymagające większych nakładów, takie jak:
The Housing Estate Boards function within the framework of competences based on the Housing Estate and City of Wrocław Charters. The most important tasks of Estates ’bodies are to inspire, consult and provide opinion to, among many other activities, budget provisions for environmental protection or to its various threats. The participation of Estates ’in financing of environmental protection related investments is, however, insignificant due to the small size of their budgets. On the other hand, according to the conducted surveys, the Boards of many Estates express readiness for intensification of their environmental protection activities.
| POPRZEDNIA STRONA GŁÓWNA PDF POCZĄTEK STRONY NASTĘPNA |