Wersja PDF (do druku)

Agenda 21 dla Wrocławia - czy można uczyć się na doświadczeniach innych?

Znajomość zasad zapisanych w Deklaracji z Rio jest podobna do skali rozprzestrzeniania się wśród samorządów idei Agendy 21. Programowe wprowadzanie zasad zrównoważonego rozwoju na poziomie lokalnym związane są z uczestnictwem Polski w Szczycie Ziemi "Środowisko i Rozwój" w Rio de Janeiro. Początkowo inicjatywy związane z realizacją zasad miały w Polsce charakter incydentalny w porównaniu z inicjatywami społeczności lokalnych krajów członkowskich Unii Europejskiej, gdzie świadomość prośrodowiskowa istotnie wzrosła już pod koniec lat 80. Służyły temu intensywne przygotowania do konferencji w Rio (1992). W Polsce proces narastania w samorządach świadomości wagi przyjętych na konferencji ustaleń mógł rozpocząć się dopiero w roku 1993, a więc wówczas, gdy przygotowano już pełny, przetłumaczony na język polski tekst dokumentów końcowych (w tym Deklaracji z Rio i Agendy 21).

We wprowadzaniu wymienionych wyżej zasad zrównoważonego rozwoju podstawową rolę przypisano Agendzie 21 . Na poziomie lokalnym jest ona najważniejszym sposobem wprowadzania w życie koncepcji zrównoważonego rozwoju, czyli działań planistycznych i realizacyjnych na rzecz tej koncepcji w perspektywie XXI wieku.

Rolę i zadania władz i społeczności lokalnych w tworzeniu oraz realizacji zasad zrównoważonego rozwoju określa rozdział 28 Agendy 21. Podkreśla się w nim już w pierwszych zapisach pożądany sposób działania tych władz - uspołecznienie procesu podejmowania decyzji, samodzielność, przejawianie inicjatywy, a nie bierne czekanie na wytyczne. W Agendzie zwraca się uwagę, że to właśnie społeczności lokalne i ich poszczególne sektory (samorząd, organizacje pozarządowe, biznes, czy lokalni liderzy)tworzą, prowadzą i utrzymują infrastrukturę społeczną i ekonomiczną, gospodarują przestrzenią, kształtują i chronią środowisko przyrodnicze, kreują i realizują własne wizje rozwoju oraz współuczestniczą w realizacji wizji rozwoju regionalnego i kraju. Odgrywają też podstawową rolę w kształtowaniu świadomości ekologicznej poprzez promowanie i realizację idei zrównoważonego rozwoju, a ponad dwie trzecie zadań ustalonych w Agendzie adresowanych jest właśnie do władz i społeczności lokalnych. To one powinny odrywać kluczową rolę we wprowadzaniu Globalnego Programu Działań, jakim jest Agenda 21.

Zgodnie z zasadą partnerstwa zapisaną w Deklaracji z Rio działania te powinny tworzyć uspołeczniony (partnerski), dynamiczny proces realizacji zasad zrównoważonego rozwoju, w którym społeczności lokalne uczestniczą w podejmowaniu kluczowych ecyzji. Lokalna Agenda 21 (LA- 21) powinna więc być bardzo ważnym narzędziem budowy społeczeństwa obywatelskiego, którego cecha konstytutywną jest poszanowanie zasobów przyrodniczych. Chodzi tu oczywiście o najwyższe formy partycypacji społecznej - współudział, współdecydowanie i współodpowiedzialność.

U podstaw tworzenia Agendy leży też zasada integrowania polityk, czyli poszczególnych dziedzinowych ładów. Agenda wskazuje, w jaki sposób rozwój możne zostać praktycznie równoważony w kategoriach ekologiczno- przestrzennych, społecznych, ekonomicznych i polityczno- instytucjonalnych. Oznacza w praktyce kreowanie w procesie uspołecznionym lokalnej polityki zrównoważonego rozwoju , integrującej politykę ekologiczną z polityką gospodarczą, polityką społeczną i polityką przestrzenną.

Z punktu widzenia zaawansowania realizacji zasad Deklaracji z Rio polskie gminy i powiaty można podzielić umownie na trzy grupy:

• w pierwszej grupie zasady Deklaracji są praktycznie nieznane lub nadal kontestowane jako luksus, na który samorząd nie stać, a ochrona środowiska traktowana jest nadal jako bariera rozwoju gospodarczego;według wstępnych szacunków ponad 60% polskich gmin i powiatów można zakwalifikować do tej grupy,
• w grupie drugiej charakterystyczne jest ograniczanie pola zainteresowań do spraw ochrony środowiska, czyli do budowy "małej" Agendy 21 równoznacznej z lokalną (regionalną)polityką ekologiczną lub jej częścią (programem ochrony środowiska lub programem działań na rzecz środowiska). Należy zwrócić uwagę, że w Polsce ten sposób rozumienia i pożytkowania nazwy Agenda 21 jest dominujący (!). Powodowało to w ostatnich latach w wielu gminach paradoksalną sytuację, że po zbudowaniu Agendy 21, gmina rozpoczynała budowę strategii zrównoważonego rozwoju. Ze względu na obecne uwarunkowania prawne liczba tak rozumianych LA- 21 będzie systematycznie rosnąć,
• w grupie trzeciej , reprezentującej najwyższy poziom wdrażania zasad Deklaracji , uwzględnianie tych zasad ma charakter systemowy poprzez włączenie koncepcji zrównoważonego rozwoju w cały proces planowania lokalnego i regionalnego, czyli budowy "dużej" Agendy 21 , której istotą jest partnerstwo międzysektorowe realizowane w procesie budowy i realizacji lokalnej polityki zrównoważonego rozwoju integrującej politykę ekologiczną z innymi politykami sektorowymi.

Wrocław ze względu na swój potencjał i zaawansowanie procesów planowania rozwoju ma wszelkie szanse, aby znaleźć się w trzeciej grupie. Wymaga to jednak koncentracji wysiłku na realizacji dwóch podstawowych i wymienionych wcześniej zasad Deklaracji z Rio :partnerstwa międzysektorowego i integracji polityk sektorowych. Można tu skorzystać z doświadczeń innych polskich samorządów, bowiem proces docenienia przez polskie samorządy tych dwóch zasad nie miał przebiegu jednorodnego. Dotyczy to zwłaszcza zasady drugiej, zapewniania integralności polityki ekologicznej z innymi politykami sektorowymi (zasada 4 Deklaracji). Włączanie LA - 21 w proces planowania rozwoju lokalnego i tworzenia w sposób uspołeczniony zbioru dokumentów planistycznych, wśród których strategia zrównoważonego rozwoju odgrywa kluczową rolę, jako dokument integrujący wszystkie najważniejsze polityki lokalne (ekologiczną, gospodarczą, społeczną i przestrzenną), miało w Polsce różny przebieg.

W wielu miastach powstałe "małe" LA - 21 jako polityki ekologiczne lub programy ochrony środowiska zostały po pewnym czasie włączane (i integrowane)do powstających strategii rozwoju lokalnego lub zachowywały względną autonomię. Przykładami takich procesów jest właśnie Wrocław, a także inne miasta, np. Gdańsk, Warszawa, czy Jelenia Góra. Przyjrzyjmy się bliżej doświadczeniom Gdańska i Warszawy.

W Gdańsku LA- 21 przebiegała w dwóch etapach. Rozpoczęty w 1991 roku proces corocznych ocen stanu środowiska miasta nabrał dynamiki w latach 1995 - 1997, przy wsparciu przez struktury ICLEI. Objął na początku tylko niektóre sektory i sfery działalności miasta, dając w efekcie programy działań na rzecz środowiska. W etapie drugim, obejmującym lata 1998 - 2000, powołano międzysektorowe Forum LA- 21 oraz włączono przygotowane programy w Strategię rozwoju Gdańska . W ten sposób zintegrowano lokalną politykę ekologiczną z polityką gospodarczą i społeczną, realizując w ten sposób postulat Deklaracji nie oddzielania ochrony środowiska od innych procesów rozwojowych.

Interesujące są także doświadczenia Warszawskiej Agendy 21 . Rozpoczęty tuż po Szczycie Ziemi proces budowy Agendy przyniósł pierwsze programowe efekty już w 1996 roku. W listopadzie tego roku Rada Warszawy uchwaliła Założenia do polityki ekorozwoju Warszawy , a w 1998 roku Zasady polityki zrównoważonego rozwoju m. st. Warszawy. Przyjęto 7 następujących zasad:

1. równoważenia interesów poprzez dialog społeczny
2. przezorności ekologicznej
3. praworządności
4. zanieczyszczający płaci
5. ekonomizacji
6. uspołecznienia
7. współdziałania i pomocniczości (subsydiarności).

Integracja tych założeń i zasad z podstawowym dokumentem wytyczającym główne jego cele i zadania nastąpiła w uchwalonej w maju 1998 roku Strategii rozwoju Warszawy do 2010 roku. Uchwalenie w tym czasie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy dopełniło kształt lokalnej polityki zrównoważonego rozwoju. Ważnym doświadczeniem tego procesu jest nie tylko uspołecznienie procesu budowy i realizacji polityki, lecz także rozbudowane formy realizacji zasady równoważenia interesów różnych grup społecznych . Społeczny nadzór nad zrównoważonym rozwojem Warszawy pełni nie tylko Stowarzyszenie - Pierwsza Warszawska Agenda 21, lecz także organizowane przez Ośrodek Konsultacji i Dialogu Społecznego (OKiDS)"okrągłe stoły" na temat realizacji zasad ZR. Przykładem takiej inicjatywy jest Warszawski Okrągły Stół Transportowy. Działalność tego Stołu pokazuje, jak trudne jest wykreowanie takiego modelu polityki transportowej w dużym mieście, aby w żadnym obszarze miasta poziom ruchu nie przekraczał granic ekologicznej pojemności ekosystemu.

Doświadczenia Wrocławia i Jeleniej Góry są podobne i pokazują, jak trudno jest wprowadzić do samorządu lokalnego świadomość ważności dwóch podstawowych zasad Deklaracji z Rio : partnerstwa międzysektorowego i integrowania polityki ekologicznej z innymi politykami sektorowymi. W obu miastach uchwalono lokalne polityki ekologiczne, a następnie przystąpiono do prac nad strategią rozwoju lokalnego (polityka gospodarcza i społeczna)oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W obu miastach wyzwaniem jest utworzenie:

• spójnej polityki zrównoważonego rozwoju miasta integrującej przyjęte polityki sektorowe,
• międzysektorowego partnerstwa na rzecz zrównoważonego rozwoju jako lokalnej koalicji radnych, przedstawicieli organizacji pozarządowych, biznesu, liderów lokalnych itp. ;w wielu miastach takie koalicje funkcjonują np. pod nazwą Forum "Środowisko i Rozwój" , Ekoforum, czy rada ekologiczna "Agenda 21" .

We Wrocławiu stworzenie silnego międzysektorowego partnerstwa na rzecz zrównoważonego rozwoju powinno stać się podstawowym warunkiem funkcjonowania w mieście lokalnej Agendy 21 (por. rysunek 1). Forum nie powinno być powoływane tylko dla doraźnych celów tworzenia konkretnych dokumentów strategicznych, lecz powinno być stałym elementem instytucjonalnego funkcjonowania układów partnerskich między podstawowymi sektorami i grupami społecznymi Wrocławia. W innych miastach koalicje takie są dobrowolnymi porozumieniami jej członków, zawartymi w celu wspierania działań zmierzających do opracowania i realizacji szeroko rozumianej lokalnej polityki zrównoważonego rozwoju. Większość koalicji "umocowana" jest przy radzie miasta, co wydaje się najlepszym rozwiązaniem organizacyjnym szczególnie w pierwszym okresie jej działania.

Rysunek 1. Wrocławska Agenda 21

Wrocław wobec wyzwań Szczytu Ziemi "10 lat po Rio" w Johannesburgu - co sprzyja, a co przeszkadza sprostaniu tym wyzwaniom?

Szczyt Ziemi w sprawie Zrównoważonego Rozwoju - "Rio +10" (World Summit on Sustainable Development - "Rio +10")organizowany w Johannesburgu we wrześniu 2002 roku ma wyznaczyć nowy etap w realizacji koncepcji zrównoważonego rozwoju na każdym poziomie zarządzania, a zwłaszcza na poziomie lokalnym. Program przygotowań do konferencji został określony w rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 55/199 z 20 grudnia 2000 roku. Przewiduje ona, że działania powinny skupić się na określeniu obszarów, w których konieczne są zdecydowane wysiłki w celu wprowadzenia w życie postanowień Agendy 21. Istotne jest, że przegląd ten musi być dokonany nie tylko na poziomie międzynarodowym i krajowym, lecz także poziomie lokalnym i regionalnym.

Podstawowym wyzwaniem staje się skuteczne wdrożenie już istniejących zasad zrównoważonego rozwoju zapisanych w Deklaracji z Rio oraz w dokumentach krajowych . W polskich miastach, a zwłaszcza w tych, w których skala zagrożeń środowiskowych ze względu na wielkość miasta jest szczególnie duża. Jest to więc także wielkie wyzwanie dla Wrocławia i jego społeczności. W swoich działaniach na rzecz zrównoważonego rozwoju miasta tworząca się międzysektorowa koalicja powinna nawiązywać do:

• różnego typu deklaracji, przyjmowanych od 1994 roku przez międzynarodowe gremia władz samorządowych, a zwłaszcza wyników trzech Europejskich Konferencji na rzecz Zrównoważonego Rozwoju Miast: Karty miast europejskich na rzecz zrównoważonego rozwoju (tzw. Karty Aalborskiej), w maju 1994 roku w Aalborgu (Dania), Lizbońskiego Planu Działania:od Karty do Działania, przyjętej w październiku 1996 roku w Lizbonie (Portugalia)i opracowanej w oparciu o przegląd procesów wdrażania LA- 21 w miastach europejskich i Apelu liderów miast Europy u progu XXI wieku (tzw. Apelu Hanowerskiego), wystosowanego w lutym 2000 roku w Hanowerze (Niemcy),
• doświadczeń uczestników Kampanii Europejskich Miast i Gmin na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (ESCTC - European Sustainable Cities&Towns Campaign)oraz wyników wielu konferencji zorganizowanych przez Kampanię , w tym przede wszystkim do:Deklaracji - ku lokalnemu zrównoważonemu rozwojowi Europy Środkowej i Wschodniej (tzw. Deklaracji sofijskiej), przyjętej w listopadzie 1998 roku w Sofii oraz Deklaracji - strategie zrównoważonego rozwoju miast (tzw. Deklaracji Haskiej), przyjętej w czerwcu 1999 roku w Hadze (Holandia). W rozwój Kampanii zaangażowanych jest ponad 400 europejskich samorządów terytorialnych, wśród których jest tylko 7 gmin z Polski:Byczyna, Ełk, Gdańsk, Główno, Rozprza, Nowa Sól i Syców.

Wyzwania sformułowane w wymienionych kartach, deklaracjach i apelach powinny zostać podjęte jak najszybciej przez społeczność lokalną Wrocławia w celu zapewnienia jego mieszkańcom możliwie wysokiej jakości życia, czego warunkiem jest wprowadzanie i przestrzeganie zasad zrównoważonego rozwoju opierającego się na poszanowaniu kapitału naturalnego, kapitału ludzkiego oraz kapitału kulturowego.

W ostatnich kilku latach powstały korzystne uwarunkowania dla dalszego wprowadzania zasad Deklaracji z Rio i rozwoju LA- 21. Należy wśród nich wymienić:

• rozbudowanie politycznych, prawnych oraz administracyjnych narzędzi, które umożliwiają dalsze jej wdrażanie na poziomie lokalnym (np. prawo do informacji),
• stworzenie oryginalnych standardów implementacji zasad ZR i wytycznych Agendy do uspołecznionych procesów planowania i monitoringu rozwoju lokalnego z punktu widzenia zasad zrównoważonego rozwoju (standardy strategii i audytu),
• szybkie rozprzestrzenianie się w polskich miastach jawnego wprowadzania do nazw lokalnych strategii kategorii zrównoważonego rozwoju,
• zwiększający się udział polskich władz lokalnych w konferencjach regionalnych samorządów europejskich oraz w utworzonej w 1994 roku przez sygnatariuszy Karty Aalborskiej Kampanii Europejskich Miast i Gmin na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (ESCTC - European Sustainable Cities&Towns Campaign), której głównym celem jest propagowanie najlepszych doświadczeń samorządów w realizacji zasad ZR,
• powołanie na przełomie roku 2000/2001 Sieci Miast, Gmin i Powiatów Polskich na rzecz zrównoważonego rozwoju . Akces do tej sieci - przez podpisanie Deklaracji - zgłosiło ponad 40 lokalnych jednostek terytorialnych. To druga taka - po Włoszech - inicjatywa powołania krajowej sieci jako partnera sieci europejskich. Sieć łączy wszystkie te gminy i powiaty, które realizują zasady ZR. Sieć służy przede wszystkim wymianie informacji i doświadczeń (dobrych praktyk wprowadzania zasad Deklaracji z Rio)pomiędzy sygnatariuszami, a także - w układzie zewnętrznym - promocji idei, zasad i korzyści z wprowadzania zrównoważonego rozwoju w celu rozszerzenia skali praktycznego wprowadzania w życie wytycznych Agendy 21. Aktywny udział Wrocławia w tej sieci to kolejne wyzwanie dla Wrocławia.

Wśród barier wprowadzania zasad zrównoważonego rozwoju, które mogą utrudnić podjęcie wyzwań, należy wymienić przede wszystkim:

• małe zainteresowanie zasadami zrównoważonego rozwoju wynikające z niskiego poziomu świadomości ekologicznej społeczeństwa i dominację egocentrycznego systemu wartości,
• obserwowany regres w realizacji idei społeczeństwa obywatelskiego na rzecz społeczeństwa "narzędziowego" (informacyjnego)i niechęć do partnerskiego (równoprawnego)współdziałania na rzecz wspólnej realizacji wizji rozwoju lokalnego,
• brak prawnego (ustawowego)usankcjonowania zobowiązania do budowy lokalnej i regionalnej Agendy 21, której kluczowym elementem powinna być zintegrowana lokalna polityka zrównoważonego rozwoju; ustawowy zapis o obowiązku przygotowania przez jednostki samorządowe programu ochrony środowiska jest niewystarczający i nie zapewnia dostatecznych warunków dla integrowania polityki ekologicznej z innymi politykami sektorowymi,
• realne niebezpieczeństwo deklaratywnego charakteru umieszczania w nazwie dokumentów strategicznych zrównoważonego rozwoju, jeśli się zważy, że większość zbudowanych strategii nie ma opracowanego systemu wskaźników określających sposób pomiaru celów rozwoju.

Summary

Thank to consideration of nature protection issues in many official documents, activities and significant level of relevant public actions, Wrocław has the possibility to become a leader among cities implementing principles of sustainable development. Full realisation of these principles in Wrocław, however, calls for establishment of cross- sectoral partnership. Coherent sustainable development policy integrating established sectoral policies including ecological, transport, spatial and social policies is also indispensable for the city.