Opinia Klubu Przyrodników o wydanych 15 kwietnia 2002 r. rozporządzeniach w sprawie planów ochrony parków narodowych, parków krajobrazowych i rezerwatów przyrody
Podpisane 15 kwietnia 2002 r. przez Ministra Środowiska rozporządzenia w sprawie planów ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych wypełniają dotkliwą i karygodną lukę prawną, umożliwiając np. sporządzenie planów ochrony dla parków narodowych i tym samym odtworzenie prawnych podstaw wykonywania w nich ochrony przyrody. Czujemy się jednak obowiązani przeanalizować szczegółowo ich treść, zwracając uwagi na niektóre skutki, jakie nowe prawo może mieć dla praktyki ochrony przyrody, a szczególnie sygnalizując niektóre zagrożenia, zapewne nie dostrzeżone podczas prac nad projektami tych aktów prawnych.
Wydane rozporządzenia generalnie (nie licząc wymienionych niżej pomniejszych błędów) mogą stanowić podstawę dobrych planów ochrony, to znaczy takich opracowań planistycznych, które uwzględniając wszystkie aspekty i uwarunkowania doprowadzą do wypracowania spójnej i realnej koncepcji ochrony parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także ułatwią wykonywanie tej ochrony i umożliwią ocenę jej rezultatów. Ustanowione przepisy prawne nie tworzą jednak bariery przez wykonywaniem i zatwierdzaniem planów złych, opartych na niedostatecznych podstawach merytorycznych, niespójnych lub niekonkretnych. Także takie złe plany mogą wypełnić wymagania rozporządzeń. Jest to w naszej opinii największa wada ustanowionego prawa. Można naprawić ją przez opracowanie i stosowanie instrukcji sporządzania planów ochrony (dotychczasowe instrukcje w świetle nowego rozporządzenia straciły oczywiście aktualność). Tym pilniejsze jest pilne podjęcie prac nad opracowaniem takich instrukcji.
Za zaletę ustanowionego prawa uważamy zrozumienie, że plan ochrony musi być jednolitym i spójnym opracowaniem planistycznym. O ile zbieranie materiałów do potrzeb planu może być prowadzone osobno dla różnych komponentów przyrody (w formie operatów tematycznych) to samo planowanie musi dotyczyć postrzeganego holistycznie całego obiektu. W ustanowionych rozporządzeniach słusznie więc zaznaczono odrębność oceny stanu przyrody od samego planu ochrony i zrezygnowano z pojęcia "operatów" jako części planu ochrony.
Za zaletę ustanowionego rozporządzenia w sprawie planu ochrony parku krajobrazowego uważamy także zapisanie, że ustalenia do planów zagospodarowania przestrzennego w planie ochrony powinny zawierać "propozycje wskazań odpowiedniego działania dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej". Zapis ten uważamy za świadectwo pionierskiego w polskiej ochronie przyrody dostrzeżenia faktu, że gospodarka rolna, leśna i rybacka w parku krajobrazowym, jeżeli ma zapewnić ochronę wartości parku, może niekiedy wymagać pewnych modyfikacji w stosunku do takiej gospodarki prowadzonej gdzie indziej.
Dostrzegamy jednak także wady ustanowionych rozporządzeń, które mogą zaszkodzić ochronie przyrody w Polsce, a przede wszystkim zaszkodzić rozwojowi sztuki planowania ochrony przyrody.
1. Rozporządzenia znacznie zawężają zakres ustaleń do planów zagospodarowania przestrzennego, jakie mogą być zawarte w planach ochrony. Jest to ważne zwłaszcza w świetle Art. 13a pkt. 4 Ustawy o Ochronie Przyrody, stanowiącym o nadrzędności planu ochrony nad planami zagospodarowania przestrzennego - tym samym zawężony został zakres zagadnień, których uwzględnienia w planach zagospodarowania przestrzennego będzie można wymagać ze względu na interes ochrony przyrody! Nie wiadomo dlaczego przyjęto w tym zakresie bardzo niekorzystne dla przyrody rozwiązania, wybiegające poza przepisy ustawy. W szczególności:
ustalenia do planów zagospodarowania przestrzennego dla parku krajobrazowego powinny koniecznie zawierać wskazanie terenów możliwych do zabudowy i terenów, które nie powinny być zabudowywane!!! Zabudowa, np. rekreacyjna nad brzegami jezior, jest jednym z najpoważniejszych problemów wielu parków krajobrazowych. Zapis zawarty w rozporządzeniu uniemożliwia określenie w planie ochrony obszarów, jakie nie powinny być zabudowane, uniemożliwiając tym samym wprowadzenie takiego ustalenia do planu zagospodarowania przestrzennego, a więc uniemożliwiając skuteczną ochronę przestrzeni parku przed zabudową!
ustalenia do planów zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać nie tylko obszary wskazane do zalesień, ale i obszary, jakie nie powinny być zalesiane. To właśnie zalesianie cennych ekosystemów nieleśnych jest obecnie jednym z poważniejszych zagrożeń dla różnorodności biologicznej.
ustalenia do planów zagospodarowania przestrzennego dla parku narodowego i rezerwatu powinny zawierać wskazanie potrzeb i określenie "lokalizacji, dopuszczalnej wielkości i architektury" ewentualnych "obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego", o których mowa w Art. 36 Ustawy o Ochronie Przyrody, gdzie bowiem inaczej te warunki miałyby być analizowane? Decyzja w sprawie budowy takich obiektów musi być poprzedzona gruntowną analizą, znane są bowiem przykłady budowy "obiektów służących celowi parku narodowego" kosztem przyrodniczo cennej łąki...
ustalenia do planów zagospodarowania przestrzennego powinny móc określać także inne (potrzebne ze względu na cele ochrony) ograniczenia zabudowy i zagospodarowania terenu, np. dopuszczalne formy architektury (dla ochrony walorów krajobrazowych i kulturowych).
dla parku krajobrazowego powinna istnieć także możliwość wskazania obszarów do wzbogacenia w zadrzewienia i zakrzewienia, a nie tylko "propozycji zagospodarowania istniejących terenów zieleni i zadrzewień"
ustalenia do planów zagospodarowania przestrzennego powinny móc ustalać także zasady funkcjonowania otuliny parku lub rezerwatu: np. rodzaje obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które nie powinny być w niej lokalizowane, ew. warunki ich lokalizacji, kierunki odtwarzania korytarzy ekologicznych itp. Inaczej np. dla parku narodowego uzgadnianie planów zagospodarowania przestrzennego dla otuliny, o którym mowa w Art. 14 pkt 9/12 Ustawy o ochronie przyrody, nie znajdzie podstawy merytorycznej.
2.Niedostatecznie jasne jest zapisanie, że "opis zawierający zadania ochronne oraz sposób ich wykonywania" musi zawierać wykaz zadań ze wskazaniem ich konkretnej lokalizacji. Konkretność zapisania zadań ochronnych jest tymczasem konieczna, by plan ochrony mógłby w ogóle spełnić swoją rolę. Wciąż świeżym wspomnieniem jest np. niesławna praktyka poprzedniego Ministra Środowiska, Antoniego Tokarczuka, dążącego do sprowadzenia planów ochrony do trywialnych, kilkuzdaniowych stwierdzeń. Znane są także przykłady gdy w chronionych obiektach przyrodniczych pod pretekstem "przebudowy drzewostanu" wykonywano cięcia rębne w drzewostanach przebudowy nie potrzebujących, a w ramach "ochrony ekosystemów nieleśnych" (i z przeznaczonych na tę ochronę środków) prowadzono koszenie trawników. Takie patologiczne sytuacje są skutkiem niedostatecznie precyzyjnego i czytelnego planowania ochrony przyrody - właśnie sporządzania planów ochrony o charakterze wyłącznie opisowym.
3. W ustanowionych rozporządzeniach razi utożsamianie "ekosystemów leśnych" z "drzewostanami". Np. gdy mowa o "charakteryzowaniu ekosystemów leśnych", chodzi wyłącznie o charakteryzowanie drzewostanów. Ten błąd jest symptomatyczny; patrzenie na las wyłącznie przez pryzmat drzewostanów jest w naszej opinii jednym z podstawowych problemów ochrony przyrody w Polsce.
4. Razi mowa wyłącznie o "użytkowaniu ekosystemów wodnych" w parku narodowym i rezerwacie przyrody zamiast o ich "ochronie i ewentualnym użytkowaniu". Podobnie razi mowa wyłącznie o "użytkowaniu gleb" w parku narodowym, zamiast o ich "ochronie i użytkowaniu" - zapis dziwi tym bardziej, że już w rezerwatach przyrody mowa o "ochronie przyrody nieożywionej i gleb"
5. Rozporządzenia, wydane na podstawie delegacji ust. 4. Art. 13b Ustawy o ochronie przyrody nie do końca wypełniają treści zawarte w ust. 2 i 3 tego samego artykułu, co w naszej opinii jest poważnym błędem legislacyjnym. W szczególności:
Ustawa mówi o konieczności określenia w planach ochrony celów ochrony parków i rezerwatów. Tymczasem w ustanowionych rozporządzeniach nie ma w ogóle o konieczności zawarcia takiego elementu w planach, co więcej charakterystyka struktury planu ochrony nie pozostawia miejsca na określenie celów ochrony.
Ustawa mówi o konieczności zawarcia w planach ochrony opisu "sposobów eliminacji lub minimalizacji zagrożeń dla przyrody". Tymczasem w ustanowionych rozporządzeniach nie ma mowy o takim elemencie.
6. Rozporządzenie w sprawie planu ochrony parku narodowego uniemożliwia wypełnienie funkcji, jaką na plan ochrony nakłada Art. 14 ust. 6 Ustawy o ochronie przyrody, co uważamy za poważny błąd legislacyjny. Zgodnie z tym artykułem "Park narodowy jest udostępniany społeczeństwu na warunkach określonych w planie ochrony. Warunki udostępniania parku narodowego obejmują w szczególności czas oraz wyznaczone miejsca, w których możliwe jest przebywanie ludzi". Tymczasem wydane rozporządzenie nie mówi nic o potrzebie określenia w planie takich warunków, co więcej nie pozostawia na nie miejsca. W sytuacji tej nie będą miały żadnej podstawy prawnej funkcjonujące w wielu parkach narodowych "regulaminy udostępnienia", dobrze przecież spełniające swoją rolę. Nie wiadomo także, gdzie - jeśli nie w planie ochrony - miałoby nastąpić wyznaczenie "miejsc wyznaczonych", o których mowa w Art. 23a Ustawy o ochronie przyrody - miejsc w których dozwolone jest biwakowanie, palenie ognisk, wędkowanie i zbiór runa leśnego, dróg i szlaków udostępnionych do ruchu pieszego, konnego, rowerowego, narciarskiego i samochodowego.
Zwracamy przy okazji uwagę, że skutkiem nie do końca przemyślanych zmian w prawie ochrony przyrody, jest obecnie sytuacja, w której zgodnie z literą prawa... wszelkie udostępnienie parków narodowych powinno zostać natychmiast zawieszone, żaden park nie ma bowiem obowiązującego planu ochrony, a tym samym nie ma określonych warunków udostępnienia. Sytuacja ta będzie trwać także po zatwierdzeniu dla parków narodowych planów ochrony zgodnych z ustanowionym obecnie rozporządzeniem!