Ponad siedem lat temu polskie organizacje ekologiczne występowały do rządu z propozycją wprowadzenia do wówczas przygotowywanej ustawy o odpadach zapisów umożliwiających przeciwdziałanie powstawaniu odpadów u źródeł, ograniczenia produkcji i importu niektórych opakowań jednorazowych oraz stosowania narzędzi ekonomicznych, które wspierałyby produkcję małoodpadową i recykling. Niestety postulaty te, jak i próba uchwalenia w Parlamencie nowoczesnej "Ustawy o zapobieganiu powstawaniu zanieczyszczeń i odpadów", spełzły na niczym. Argumenty jakie wysuwano, i które nadal tu i ówdzie pobrzmiewają przeciwko "radykalnym" propozycjom ekologów to te, że nakładałyby one zbyt duże obciążenia dla przemysłu, przez co jego produkcja mogłaby być mniej konkurencyjna wobec np. zachodniej; że ograniczają swobodę handlu i wprowadzają elementy centralnego systemu sterowania gospodarką. Nasi decydenci i przemysł nie chcieli zaaprobować faktu, że kraje gospodarki wolnorynkowej od lat wprowadzają zasadę zanieczyszczający płaci, co w praktyce oznacza stosowanie w szerszym zakresie różnorodnych i coraz bardziej restrykcyjnych przepisów prawnych i narzędzi ekonomicznych dla ograniczenia negatywnego wpływu produkcji przemysłowej i konsumpcji na środowisko.

Czego doczekaliśmy się

... "na górze"

Minęło parę lat i mamy dwie mało precyzyjne i trącące myszką ustawy dotyczące odpadów. Wkrótce Parlament wprowadzi do nich poprawki, by za jakiś czas znowu je zmienić lub zastąpić innym aktami prawnymi dostosowanymi do prawodawstwa Unii Europejskiej.

Nadal nie wiadomo dokładnie w jakich ilościach i jakie odpady są wytwarzane. Nie stworzono podstaw ekonomicznych i prawnych dla przeciwdziałania powstawaniu i dla zagospodarowania odpadów.

... "na dole"

Począwszy od 1991 roku samorządy podejmują próby wprowadzania systemów selektywnej zbiórki i zagospodarowania odpadów komunalnych. Szacuje się, że do końca 1998 roku elementy recyklingu odpadów wprowadziło około 300 gmin, a więc zaledwie 10%. Mimo obowiązywania od 1996 r. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która nakłada na samorządy obowiązek tworzenia warunków do selektywnej zbiórki odpadów, liczba gmin wprowadzających systemy zagospodarowania odpadów nie zwiększa się w znaczący sposób. Od momentu wejścia w życie ustawy około 100 gmin zaczęło wprowadzać selektywną zbiórkę odpadów.

Liczba ta będzie znacznie mniejsza i stanowić będzie ułamek procenta, jeśli brać pod uwagę kompleksowość rozwiązań i uzyskane efekty rzeczowe i ekologiczne.

Przyczyną tego stanu rzeczy jest przede wszystkim wspomniany brak sensownych rozwiązań ustawowych. Obecnie niemal cały ciężar wydatków i logistyki organizacji selektywnej zbiórki odpadów komunalnych spoczywa na samorządach. Część kosztów ponoszą także Narodowy, wojewódzkie i gminne fundusze ochrony środowiska, budżet Państwa oraz przedsiębiorstwa przetwórstwa surowców wtórnych.

tanie składowanie

Brak równomiernego rozłożenia kosztów (internalizacji kosztów zewnętrznych produkcji i zagospodarowania wyrobów, które staną się odpadem) i odpowiedzialności producentów za wytwarzane odpady powoduje, że nieopłacalne staje się ich ponowne przetwórstwo, gdyż ceny surowców pierwotnych są znacznie niższe, a ich jakość wielokrotnie przewyższa te zebrane w systemach selektywnej zbiórki. Dotyczy to przede wszystkim wyrobów z tworzyw sztucznych, papieru i tektury.

Dodatkowo problem pogłębia aktualny poziom stawek za składowanie odpadów, w tym także tych ustalonych przez Radę Ministrów. Są one na tak niskim poziomie, że nie zachęcają wytwórców odpadów do ograniczania u źródeł powstawania odpadów, ani też powtórnego ich zagospodarowania. Bardziej "opłacalne" - mniej kosztowne - jest składowanie odpadów.

Na podstawie przeprowadzonych analiz dostępnych danych z funkcjonujących na terenie kraju systemów selektywnej zbiórki oraz informacji uzyskanych od przetwórców surowców wtórnych, ocenia się, że aktualne średnie koszty odzysku odpadów wynoszą [zł/1 tonę]:

Rodzaj odpadówDuże aglomeracje miejskieMiasta średniej wielkościMałe miastaŚrednie kosztyOpłata za składowanie Makulatura617,40417,14640,00558,1811,00 + 3,00 Szkło417,00343,86335,00365,2911,00 + 3,00 Tworzywa sztuczne4908,002952,003526,403795,4711,00 + 3,00

Podane powyżej koszty obejmują opróżnianie pojemników lub worków na odpady, dowóz odpadów do miejsca wstępnego gromadzenia i ich oczyszczanie oraz przygotowanie do transportu, jak i transport odpadów do zakładu przetwórczego (przy średniej odległości 150 km). Jeżeli uda się znaleźć odbiorców na zebrane surowce wtórne, to i tak ich sprzedaż nie pokryje wszystkich kosztów związanych z ich zbiórką i transportem. Ceny skupu surowców wtórnych wynoszą bowiem [zł/1 tonę]:

Papier i tekturaStłuczka szklanaTworzywa sztuczneZłom stalowyZłom aluminiowy *65 - 160 190 - 210**120 - 1800 - 501001200

* Cena maksymalna proponowana przez Stowarzyszenie Papierników Polskich miałaby wynosić dla makulatury 140, a dla tektury 190 zł za tonę.
** Cena maksymalna proponowana przez Forum Opakowań Szklanych miałaby wynosić około 200 zł za tonę.

Co dalej?

Polska rozpoczęła negocjacje w sprawie członkostwa w Unii Europejskiej. Warunkiem przyjęcia nas do grona państw Unii jest spełnienie określonych standardów i norm ochrony środowiska oraz wprowadzenie do krajowego ustawodawstwa ramowych dyrektyw obowiązujących kraje członkowskie. Jedną z nich jest dyrektywa 94/62/EC dotycząca opakowań i odpadów opakowaniowych, przyjęta przez Parlament Europejski 31 grudnia 1994 r.

Zgodnie z wytycznymi dyrektywy kraje członkowskie powinny do roku 2001 stworzyć system zbierania i powtórnego wykorzystania wprowadzonych na rynek opakowań, a ponadto zapewnić odzysk i wykorzystanie od 50 do 65% odpadów z opakowań, jak i złożyć gwarancję, że w tym samym czasie od 25 do 45% odzyskanych surowców będzie wykorzystanych powtórnie (materiałowo), np. do produkcji opakowań. Powinny one ponadto opracować systemy informacyjny i monitoringu odpadów z opakowań; programy edukacyjne dla użytkowników oraz przekazywać stałe, okresowe raporty dla władz Unii o warunkach wykonywania postanowień dyrektywy.

Biorąc pod uwagę, że odpady opakowaniowe w Polsce stanowią około 50% objętości (i 30% masy) całego strumienia odpadów komunalnych stałych, zaadaptowanie zapisów dyrektywy do polskiego ustawodawstwa pozwoliłoby na stworzenie realnych podstaw systemu ograniczenia znacznej ilości śmieci trafiających na składowiska. Ponadto, wzorem krajów Unii, które już od kilku lat stosują się do wymogów dyrektywy, konieczne stałoby się wprowadzenie systemu dofinansowania zbiórki i zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Pozwoliłoby to na odciążenie szczupłych budżetów samorządów i rzeczywiste rozłożenie odpowiedzialności finansowej na wszystkich wytwórców odpadów.

Recykling w Unii

Systemy funkcjonujące w poszczególnych krajach Unii Europejskiej w dużym uproszczeniu polegają na tym, że firmy importujące i pakujące produkty w opakowania (pakowacze) cedują odpowiedzialność za zbiórkę i zagospodarowanie powstałych odpadów opakowaniowych na wyspecjalizowane, ogólnokrajowe przedsiębiorstwo. Pakowacze ponoszą z tego tytułu określoną opłatę, uzależnioną od rodzaju, masy, objętości lub powierzchni opakowania. Opakowanie, za które uiszczono opłatę jest specjalnie oznakowane - powszechnie stosowany jest znak "zielonego punktu". Przedsiębiorstwo zarządzające systemem nie jest nastawione na zysk i nie zajmuje się bezpośrednio zbiórką i recyklingiem odpadów opakowaniowych. Zawiera ono umowy z lokalnymi firmami gospodarki odpadami lub gminami oraz przetwórcami surowców wtórnych. Organizator systemu zawierając umowę np. z gminą gwarantuje jej, że zebrane selektywnie odpady zostaną odebrane i przetworzone przez współpracujących z nim przetwórców. Do lokalnych firm lub gmin oraz przetwórców odpadów trafiają środki finansowe pozyskane od pakowaczy - na pokrycie kosztów zbiórki, transportu i utylizacji odpadów. Znaczna część funduszy przeznaczana jest także na akcje edukacyjne i promocyjne systemu oraz na rozwój technologii przetwórstwa odpadów.

Pakowacze nie są zobowiązani ustawowo do przystąpienia do określonego systemu - przedsiębiorstwa. Prawo nakłada na nich jednak obowiązek osiągnięcia odpowiedniego poziomu zbiórki i przetwórstwa odpadów opakowaniowych. Stąd, gdy nie uczestniczą w głównym systemie recyklingu, muszą zorganizować własny.

W sumie za powstały odpad opakowaniowy płaci każdy konsument - "szary" obywatel, gdyż opłata za utylizację opakowania jest wliczana w końcową cenę produktu. Są to jednak niewielkie kwoty - rzędu kilku groszy za opakowanie.

Zróżnicowanie opłat w zależności od rodzaju i wielkości opakowania spowodowało, że pakowacze stopniowo zaczynają wybierać mniej obciążające środowisko materiały i o mniejszej masie. W Niemczech masa opakowań przypadających na jedną osobę zmniejszyła się pomiędzy 1991 a 1997 rokiem z 94,7 kg do 82,3 kg (13,1%). W Austrii odnotowano 7% spadek masy opakowań. Tylko w latach 1995/96 o 7% zmniejszyła się ilość opakowań wielowarstwowych, a 6% pakowaczy zastąpiło opakowania z tworzyw sztucznych papierowymi.

Propozycje krajowe

Obecnie toczą się rozmowy przedstawicieli przemysłu, organizacji ekologicznych, Ministerstwa Ochrony Środowiska, Gospodarki oraz Finansów na temat dostosowania dyrektywy 94/62/EC dotyczącej opakowań i odpadów opakowaniowych do polskiego ustawodawstwa.

Dotychczas przedstawione propozycje można podzielić na trzy podstawowe: pierwsze z nich wysuwają przedstawiciele dużych firm pakujących produkty w opakowania zrzeszeni w koalicji Ekopak (m.in. CocaCola, Pepsi, Tetra Pack itp.), producenci puszek aluminiowych oraz wstępnie Forum Opakowań Szklanych reprezentujące huty szkła. Opowiadają się oni za nie nakładaniem na nich zobowiązań ustawowych - m.in. odgórnie ustalanymi opłatami produktowo-depozytowymi. Deklarują dobrowolne osiągnięcie odpowiednich poziomów zbiórki i recyklingu oraz poddanie się kontroli agend rządowych. Przedsiębiorstwa te chciałyby organizować systemy recyklingu we własnym zakresie, na podstawie wewnętrznie ustalanych warunków finansowych i oddzielnie dla każdego rodzaju opakowań.

Autorem drugiego typu rozwiązań jest Stowarzyszenie Papierników Polskich, reprezentujące krajowy przemysł papierniczy. Proponuje ono utworzenie centralnego Funduszu Rozwoju Recyklingu, którego zadaniem byłoby gromadzenie środków pochodzących z opłat produktowych i ich redystrybucja w formie dofinansowania dla przedsiębiorstw pozyskujących i przetwarzających makulaturę. Opłaty produktowe byłyby nałożone na wszystkie wyroby z papieru i z tektury, a więc nie tylko na opakowania.

Natomiast Ogólnopolska Izba Gospodarcza Recyklingu, zrzeszająca ponad 120 największych przedsiębiorstw przetwarzających surowce wtórne (w tym huty szkła i papiernie), opowiada się za wprowadzeniem precyzyjnych rozwiązań ustawowych, określających warunki organizacji, funkcjonowania i finansowania systemu i obowiązkowe poziomy odzysku odpadów opakowaniowych. Izba proponuje ustanowienie centralnego funduszu recyklingu, opartego na opłatach produktowo-depozytowych pobieranych od wszystkich importerów wyrobów w opakowaniach oraz krajowych pakowaczy. Fundusz mógłby także organizować systemy zbiórki i utylizacji innych odpadów, które proponuje się objęciem opłatami produktowo-depozytowymi: akumulatorów, opon samochodowych, odpadowych źródeł światła zawierających rtęć, przepracowanych olejów, złomu elektrycznego i elektronicznego.

Jeśli chodzi o wady i zalety proponowanych rozwiązań, to najdalej idącą, choć ograniczoną tylko do jednego rodzaju materiału, jest propozycja przedstawiona przez Stowarzyszenie Papierników Polskich. Objęcie systemem opłat produktowo-depozytowych wszystkich rodzajów wyrobów, a nie tylko opakowań, które potencjalnie w krótkim czasie staną się odpadem, byłoby rozwiązaniem doskonałym z punktu widzenia ochrony środowiska. Należy się jednak obawiać, że przemysł nie zechce zaakceptować takiego rozwiązania. Tym bardziej, że obecnie nie ma ono umocowania w prawie Unii.

Za wyjątkiem propozycji złożonej przez Ogólnopolską Izbę Gospodarczą Recyklingu, wszystkie pozostałe branże przemysłu dążą do ustanowienia oddzielnych systemów i utworzenia wyspecjalizowanych przedsiębiorstw lub funduszy zarządzających organizacją odzysku poszczególnych rodzajów opakowań.

Tworzenie oddzielnych systemów i jednostek organizacyjnych dla poszczególnych rodzajów opakowań jest błędne, ponieważ zwiększa się w ten sposób koszty administracyjne obsługi systemu, a tym samym zmniejsza fundusze na dofinansowanie selektywnej zbiórki i przetwórstwa odpadów. Komplikuje się wówczas sposób zawierania umów, rozliczania i dofinansowania lokalnych przedsiębiorstw gospodarki odpadami, będących głównym ogniwem pozyskiwania i przygotowania do recyklingu odpadów opakowaniowych. Minusem tego projektu jest również towarzyszące temu zmniejszanie się zdolności finansowej do inwestowania w rozwój bazy recyklingu i wspierania działań informacyjno-edukacyjnych.

Ponadto nie ma obecnie możliwości prawnej wprowadzenia dobrowolnych umów pomiędzy Rządem a biznesem - ograniczenia takie stawia Konstytucja RP. Nie byłoby więc możliwości faktycznej administracyjnej kontroli i weryfikacji podjętych przez biznes zobowiązań.

Czas pokaże, która z opcji przebije się przez partykularne interesy różnych grup nacisku. Miejmy tylko nadzieję, ze ostateczne rozwiązanie będzie z pożytkiem dla środowiska, bo o to w tym wszystkim chodzi.