Oceny oddziaływania na środowisko programów gospodarki wodnej

Aktualnie prowadzone są w Polsce prace związane z wielkimi projektami w dziedzinie gospodarki wodnej. Można tu wymienić "Program dla Odry 2006", "Kaskadę Dolnej Wisły", i "Projekt likwidacji skutków powodzi" finansowany z pożyczki Banku Światowego. Wspólne cechy tych programów to: wysokie koszty realizacji, długie cykle inwestycyjne, finansowanie ze środków publicznych, istotne i nieodwracalne skutki przyrodnicze, znaczna niepewność możliwości uzyskania zakładanych efektów wskutek losowego charakteru procesów hydrologicznych oraz niepewności scenariuszy rozwoju społeczno - ekonomicznego. Jeżeli przedsięwzięcia te zostaną zaakceptowane i znajdą źródła finansowania, to poszczególne inwestycje wchodzące w ich skład zostaną poddane z mocy prawa ocenom oddziaływania na środowisko (OOŚ).

Niestety głównym brakiem aktualnej praktyki jest brak strategicznych OOŚ oraz brak analiz ekonomicznych, manipulowanie opinią społeczną uprawiane pod hasłem konsultacji społecznych oraz ignorowanie skutków niepewności.

strategiczna ocena

Pojęcie "strategiczna ocena oddziaływania na środowisko" nie występuje w polskich przepisach dotyczących ocen środowiskowych. Nie mniej znane mi są dwa przypadki wykonywania w kraju ocen strategicznych: dla systemu autostrad i dla Rurociągu Yamalskiego. W wymienionych przypadkach oceny wykonywały zespoły złożone ze specjalistów polskich i z krajów Unii Europejskiej. Można się nimi posłużyć jako przykładami "dobrej praktyki". Oceny strategiczne dotyczyły inwestycji liniowych, o znacznej rozciągłości przestrzennej, istotnie różniących się od typowych inwestycji podlegających OOŚ - istnieje tu wyraźna analogia z doliną rzeczną. Główna różnica polega na ograniczonej możliwości zmiany przebiegu rzeki w terenie, czyli wariantowaniu trasy, co było ważnym elementem analizy w przypadku autostrad i rurociągu. W wymienionych przypadkach rozważano obszary o powierzchni przekraczającej o dwa rzędy wielkości powierzchnię gminy, co stanowi istotną różnicę w stosunku do prognoz skutków planu miejscowego będących w polskiej praktyce rodzajem ocen strategicznych.

Oceny strategiczne nie zastępują ocen wykonywanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, jeśli rozważane inwestycje należą do kategorii inwestycji podlegających z mocy prawa ocenom oddziaływania na środowisko. Można więc postawić pytanie o sens wykonywania ocen strategicznych, jeśli nie zastępują one zwykłych ocen oraz nie wynikają z obowiązującego prawa. Obejmują one na ogół obszary o znacznej powierzchni, czym istotnie różnią się od naszych "prognoz". Ze względu na zakres przestrzenny ocen strategicznych rozważane są w nich tylko istotne (w sensie siły oraz zasięgu terytorialnego i czasowego) oddziaływania, co różni je od ocen wykonywanych w naszej praktyce, gdzie ustawodawca żąda analizy wszystkich potencjalnych oddziaływań w okresie budowy, eksploatacji i likwidacji inwestycji. Przykładowo jednym z wyników strategicznej oceny dla rurociągu była identyfikacja obszarów szczególnie wrażliwych na skutki tych inwestycji i ogólny postulat omijania takich obszarów. Jeżeli konflikty są powtarzalne "typowe" (takimi w przypadku rurociągu są wszystkie przekroczenia cieków) w strategicznej ocenie zaproponowano typowe sposoby rozwiązywania takich konfliktów, pozostawiając szczegółowe rozwiązania techniczne następnym etapom projektowania. Opisanego podejścia (eliminacja mało istotnych oddziaływań i formułowanie ogólnych zaleceń) nie przewidują polskie przepisy.

niedostatki waloryzacji

W ogólnej liczbie obiektów i robót związanych z gospodarką wodną i zabezpieczeniem przeciwpowodziowym stosunkowo mało jest przedsięwzięć o dużej skali, jak np. budowa zbiornika retencyjnego lub dużej oczyszczalni. Przeważają lokalne działania związane z ochroną wałów, brzegów, ujęć wody, mostów, modernizacją istniejących urządzeń itp. Programy gospodarki wodnej takie jak np. "Program Odra 2006" składają się zazwyczaj ze znacznej liczby inwestycji w tym również o znaczeniu lokalnym. W ramach takich przedsięwzięć brak jest czasu i środków na wykonanie przez interdyscyplinarny zespół pełnego zakresu badań i prognoz oddziaływania na wszystkie elementy środowiska w ich wzajemnym powiązaniu, jak wymagają tego przepisy. Dla spełnienia wymogów formalnych wykonywane są uproszczone oceny, często przez jednego rzeczoznawcę. Ponieważ łatwo wykazać niekompletność i nieadekwatność takich ocen, inwestor często narażony jest na protesty, niekiedy rozstrzygane przez sądy.

analiza wariantowa

Cele gospodarki wodnej można zazwyczaj osiągnąć różnymi sposobami. Przykładowo redukcję szkód powodziowych możemy uzyskać poprzez inwestycje hydrotechniczne (budując wały, zbiorniki, poldery i kanały ulgi), prowadząc właściwą politykę zagospodarowania przestrzennego (eliminując lub ograniczając na terenach zalewowych sposoby użytkowania podatne na szkody), usprawniając systemy informacyjne, a w szczególności systemy ostrzegawczo - alarmowe oraz usprawniając systemy ratownicze i inne systemy szybkiego działania. Można je osiągnąć także prowadząc właściwą politykę ubezpieczeniową, uświadamiając mieszkańcom terenów zagrożonych stopień zagrożenia oraz zasady postępowania w przypadku wystąpienia zagrożeń, jak i "renaturyzując" naturalne obszary retencyjne w zlewni i w dolinach rzek, zniszczone poprzez zabiegi melioracyjne regulację rzek i urbanizację.

Niezbędność analizy wariantowej wynika więc z samej istoty gospodarki wodnej. Promowanie projektów zawierających jedną receptę na osiągnięcie stawianych celów, nawet jeśli wykazano, że jest to recepta skuteczna, należy uznać za błąd. Musi być wykazane, że nie istnieją lepsze sposoby osiągnięcia stawianych celów.

wątpliwe korzyści

Wiele kontrowersji wzbudza obecnie projekt kaskady Wisły. Korzyścią budzącą moje największe wątpliwości jest żegluga. Realizacja całego projektu zapewni możliwość żeglugi ciężkich zestawów w relacji Płock - Gdańsk. Możliwość ta powstanie po ukończeniu projektu, a więc w odległej przyszłości. Budowa kolejnych stopni wydłużać będzie stopniowo drogę wodną, ale nie potrafię wyobrazić sobie jakie znaczące ładunki będą przewożone drogą wodną np. w relacji Płock - Nieszawa. Pytanie o skalę potencjalnych przewozów dotyczy całej Kaskady (a również Odry w kontekście "Programu Odra 2006"). Nie wątpię, że kilku małych prywatnych przewoźników znajdzie zatrudnienie wożąc np. materiały budowlane. Powstają natomiast pytania zasadnicze: jaka jest oczekiwana masa ładunków przewożonych w poszczególnych relacjach i w kolejnych latach oraz jakie są oczekiwane wpływy do budżetu państwa z podatków płaconych przez przedsiębiorstwa żeglugowe i czy wpływy te maja istotne znaczenie dla bilansu ekonomicznego całego projektu?

Kolejną wątpliwą korzyścią jest ożywienie gospodarcze gmin nadwiślańskich. Nie wątpię, że ono nastąpi - realizacja wielkiej inwestycji i związany z nią napływ kapitału zawsze tworzy pewne możliwości zarobków i zatrudnienia dla społeczności lokalnej. Chodzi, podobnie jak w przypadku żeglugi, o realną skalę tych korzyści w porównaniu do kosztów całej inwestycji. Możliwości zatrudnienia przy samej budowie są raczej ograniczone. Takie inwestycje realizują wyspecjalizowane przedsiębiorstwa wykorzystując ciężki sprzęt i wykwalifikowanych pracowników. Wykonawstwo wykopów i zapór ziemnych metodą chińską (przy wykorzystaniu łopat, taczek i koszyków) nie wchodzi w rachubę.

pułapka

W ciągu 40 lat pracy zawodowej brałem udział w opracowywaniu wielu programów gospodarki wodnej. Były one ukierunkowane na ochronę przed powodzią, suszą, ochronę wód, a często na osiągnięcie wszystkich wymienionych celów i wielu innych jednocześnie. Ich wspólną cechą było całkowite ignorowanie możliwości ekonomicznych państwa. Tworzono programy, których realizacja być może rozwiązałaby wszystkie problemy, lecz były to programy wyłącznie inwestycyjne i niesłychanie kosztowne. Autorzy tych programów nie poszukiwali alternatywnych możliwości (np. w racjonalizacji zużycia wody) i nie zastanawiali się nad możliwościami uzyskania od państwa środków potrzebnych na ich realizację.

Paradoksalnie pewne mechanizmy polityczne wydają się wzmacniać opisywaną tendencję. Rotacja władzy w związku z wyborami sprzyja uchwalaniu programów, których realizacja stanie się kłopotem następców. Decentralizacja procesów decyzyjnych, bez decentralizacji finansów, sprzyja organizowaniu "woli ludu" dla sięgnięcia po środki publiczne, którymi dysponuje centrum. Przygotowywany aktualnie jako program rządowy "Program dla Odry 2006" wydaje mi się zmierzać nieuchronnie w kierunku tego, co możemy nazwać pułapką myślenia życzeniowego.

manipulowanie opinią społeczną

Szeroki udział społeczeństwa w OOŚ jest zasadą w USA i w państwach Unii Europejskiej. Procesy integracyjne wymuszą nadanie odpowiedniej wagi udziałowi społecznemu również w Polsce. W tym miejscu chciałbym zwrócić uwagę na łatwo zauważalną patologię w realizacji hasła "udział społeczny". Zarówno zwolennicy Kaskady jak i "Programu Odra 2006" wykazali dużą biegłość w organizowaniu poparcia społecznego dla swoich projektów. Każdy mieszkaniec, działacz samorządowy i urzędnik z obszarów objętych tymi projektami popiera inicjatywy gwarantujące ochronę przed powodzią, napływ kapitału inwestycyjnego, powstanie nowych miejsc pracy i przyśpieszony rozwój. Protesty ekologów łatwo ośmieszyć stawiając np. fałszywą alternatywę: "czy wolicie mieć lasy łęgowe w dolinie Odry i powtarzające się powodzie oraz bezrobocie, czy też uregulowaną Odrę i żyć bezpiecznie pracując w przedsiębiorstwach żeglugowych i elektrowniach?". Uzyskane w opisany sposób poparcie społeczne nie ma żadnej wartości merytorycznej bowiem poparcie projektu nie pociąga za sobą żadnych skutków ekonomicznych dla popierającego - środki na realizację projektu mają przyjść z zewnątrz w formie dotacji lub pomocy zagranicznej, a nikt rozsądny nie odmawia przyjęcia darowizny (pożyczka gwarantowana przez państwo jest faktycznie dotacją budżetową). Ani mieszkańcy gmin nadrzecznych, ani politycy i działacze wszystkich szczebli nie mają wiedzy pozwalającej ocenić realność składanych obietnic. Jeżeli nawet niektórzy decydenci mają wątpliwości to są one blokowane obawą przed odpowiedzialnością za skutki przyszłej powodzi, suszy, czy kryzysu społeczno ekonomicznego.

Poparcie społeczne nie ma tutaj żadnych uzasadnień racjonalnych, ale stanowi ono niezwykle skuteczny instrument wymuszania decyzji. Trudno decyzję taką nazwać wyważoną (zgodną z zasadami zrównoważonego rozwoju). Reasumując: w trakcie wykonywania OOŚ musi być udzielona odpowiedź na pytanie: czy i na ile realne jest uzyskanie efektów ekonomicznych i społecznych sygnalizowanych przez autorów projektu?

Odpowiedź ta udzielona przez wybitnych i niezależnych ekspertów musi być znana uczestnikom negocjacji społecznych. W przeciwnym przypadku udział społeczny może mieć znamiona manipulacji.