Opinia Prawna

dotycząca nowelizacji ustawy o ochronie przyrody w zakresie zasad usuwania drzew i krzewów

sporządzona dnia 14 stycznia 2016 r.
przez dra Jana Jerzmańskiego
z kancelarii Jendrośka Jerzmański Bar i Wspólnicy.
Prawo gospodarcze i ochrony środowiska. Sp. z o.o. we Wrocławiu
na zlecenie Fundacji Ekorozwoju we Wrocławiu

Spis treści:

I. Przedmiot opinii

II. Ważniejsze akty prawne będące podstawą opinii

III. Analiza prawna

IV. Wnioski

I. Przedmiot opinii

Przedmiotem opinii jest analiza zmian dokonanych w ustawie z 2004 r. o ochronie przyrody w zakresie prawnej ochrony drzew i krzewów.

II. Ważniejsze akty prawne będące podstawą opinii

 

  • Konstytucja RP
  • Ustawa OP – ustawa z 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.);
  • Ustawa z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045);
  • k.p.a. - Kodeks postępowania administracyjnego;

III. Analiza prawna

1. Model prawnej ochrony drzew i krzewów

Dotychczasowy model prawnej ochrony drzew i krzewów został ukształtowany w 1980 r. Mimo obowiązywania w tym czasie kilku ustaw i ich licznych nowelizacji można z pewnym uproszczeniem postawić tezę, że model ten nie został od tego czasu zmieniony. Jest przy tym sprawą oczywistą, że rozwiązania szczegółowe ulegały w tym czasie istotnym modyfikacjom. Nie były to jednak zmiany zasadnicze – w tym sensie, że zachowana ciągłość prawna pozwalała na korzystanie z wcześniejszego orzecznictwa i poglądów doktryny. Jednocześnie oznaczało to, że rozpoznane problemy praktyczne stale i niezmiennie dotyczyły tych samych zagadnień. Kolejne zmiany regulacji nie prowadziły bowiem do uściślenia czy poprawienia rozwiązań kluczowych. Miały one raczej charakter techniczny lub porządkowy i dotyczyły w istocie rozwiązań szczegółowych.

Można przypomnieć, że wspomniany model prawnej ochrony drzew i krzewów zakładał:

  • obowiązek zakładania i utrzymywania terenów zieleni oraz utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów;
  • zakaz usuwania drzew i krzewów bez zezwolenia właściwego organu;
  • opłaty w formie daniny publicznej za usuwanie drzew i krzewów na podstawie zezwolenia;
  • kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za niszczenie drzew i krzewów oraz terenów zielonych.

2. Stan prawny przed nowelizacją z 2015 r.

Punktem wyjścia dalszych rozważań uczynić można stan prawny z dnia 28 sierpnia 2015 r. (wejście w życie pierwszego pakietu przepisów ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. poz. 1045/ nowelizujących ustawę z 2004 r. o ochronie przyrody).

W ustawie z 2004 r. o ochronie przyrody obowiązek utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów nigdy nie został wyraźnie sformułowany. Można uznać, że jego rzeczywisty zakres wynikał z postanowień art. 82 oraz art. 88 – co dało się sprowadzić do:

  • zakazu niszczenia terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowanego niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności;
  • zakazu niszczenia drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowanego niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych;
  • ograniczenia dozwolonych zabiegów pielęgnacyjnych dokonywanych w obrębie korony drzewa – choć dotyczyło to jedynie drzew rosnących na terenach zieleni lub zadrzewień.

Decyzja administracyjna uzyskanie której było warunkiem legalnego usunięcia drzewa lub krzewu była decyzja uznaniową. Ustawa nie formułowała kryteriów oceny zasadności wniosku – a tym samym możliwości odmowy udzielenia zezwolenia. Znajdowały tu zastosowanie zasady ogólne – tak dotyczące ochrony przyrody jaki postepowania administracyjnego. Ponadto uznaniu podlegało nałożenie obowiązku przesadzenia lub dokonania zasadzenia zastępczego. Granice tego uznania były w części wypadków determinowane obowiązkiem uzyskania zgody innego wyspecjalizowanego organu (dyrektor parku narodowego, regionalny dyrektor ochrony środowiska).

Nakaz uzyskiwania zezwolenia na usuniecie drzewa lub krzewu właściwego organu nie był jednak nigdy nakazem bezwzględnym. Stosowny art. 83 ust. 6 formułował dziesięć wyjątków obejmujących różne sytuacje (cechy naturalne – np. wiek; cechy formalne – np. istnienie stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w postaci odrębnej decyzji). Odnośnie podmiotów uprawnionych do uzyskania zezwolenia wyróżniono dwa ich rodzaje – posiadacza nieruchomości z uwzględnieniem odrębności użytkownika wieczystego oraz właściciela urządzeń przesyłowych.

Kolejne art. 84 – art. 87 określały zasady naliczania i pobierania opłat w związku z usuwaniem drzew i krzewów. Obowiązek opłatowy powstawał z mocy prawa z chwilą realizacji uprawnienia stwierdzonego w zezwoleniu. Stawki opłat były uzależniane od gatunku i rodzaju drzewa oraz obwodu pnia. W wypadku krzewów decydujące znaczenie miały dwa czynniki – powierzchnia i lokalizacja. Maksymalna wysokość stawek była określona w ustawie – ustalenie ich rzeczywistej wysokość było natomiast przedmiotem rozporządzenia wykonawczego.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że ustawa (art.86) określała trzynaście wyjątków od generalnej zasady pobierania opłat. Ponadto w wypadku skorzystania z możliwości nałożenia obowiązku dokonania przesadzeń lub zasądzeń zastępczych pobranie opłaty ulegało obligatoryjnemu odroczeniu na trzy lata – a po stwierdzeniu zachowaniu żywotności roślin oplata podlegała umorzeniu. Istniała również możliwość odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty. Obowiązek uiszczenia opłaty przedawniał się po upływie 5 lat od terminu, który powinno określać zezwolenie.

Ostatnia grupa przepisów (art. 88 i art. 89) ustanawiała zasady wymierzania kar pieniężnych. Dotyczyło to trzech rodzajów deliktów:

  • zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności;
  • usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia;
  • zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych.

Były to przepisy bardzo restrykcyjne. W wypadku drzew i krzewów stawka kary zawsze stanowiła trzykrotną wartość opłaty wymierzanej w wypadku ich usunięcia na podstawie zezwolenia. Jedyną możliwością uniknięcia kary było podjęcie skutecznych działań mających na celu zachowanie żywotności – w okresie trzech lat. Nie przewidziano wyraźnie żadnych innych okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary lub jej zróżnicowanie. Ponadto szereg wątpliwości rodzic mogły przepisy dotyczące sposobu ustalenia okoliczności faktycznych stanowiący podstawę do ustalenia wysokości kary.

3. Wyrok TK z 2014 r.

Jak już wspomniano powyżej przedstawiony model regulacji prawnej ochrony drzew i krzewów był wynikiem długiej ewolucji. Nigdy nie dokonano jednak kompleksowej oceny zasadności i efektywności przyjętych rozwiązań. Mimo licznych wątpliwości zgłaszanych zarówno w literaturze jak praktyce (czego wyrazem było rozbudowane orzecznictwo) nie kwestionowano jednakże podstawowych założeń regulacji. Pojawiające się problemy były rozwiązywane w drodze dokonywania wykładni celowościowej lub systemowej.

Sytuacja powyższa uległa zasadniczej zmianie z chwilą wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku SK/12 z 1 lipca 2014 r. (sentencja w Dz. U z 2014 r. poz. 926; wyrok z uzasadnieniem w Zbiorze Urzędowym Orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego 2014, nr 7/A, poz. 68). Jego sentencja głosi, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Warto przy tym zauważyć, że Trybunał nie ograniczył się do wąskiego zagadnienia kar pieniężnych. Dokonał kompleksowej oceny całego dotychczasowego modelu regulacji dochodząc przy tym do wniosku, że:

„… że mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z danej nieruchomości i uiszczenia w określonych przypadkach opłaty, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, jest adekwatnym i efektywnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie. Ma on zapobiegać, i w dużym stopniu zapobiega, samowolnemu usuwaniu zadrzewień, które mogłoby powodować niepowetowany uszczerbek w środowisku przyrodniczym, w celu realizacji interesu prywatnego. Niewątpliwie, ogromna większość właścicieli i posiadaczy działek przestrzega tego obowiązku.”

Ponadto Trybunał uznał, że:

„…. wprowadzenie i utrzymywanie tego mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikających z jego stosowania ograniczeń prawa własności jest konieczne. Nie można bowiem wskazać innego sposobu ochrony przyrody w tym zakresie, który mógłby równie skutecznie zapobiegać niszczeniu drzewostanu. Brak obowiązku uzyskiwania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, albo ograniczenie się tylko do tego obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan.”

Dopiero przy ocenie czy przyjęte w zaskarżonych przepisach ograniczenia prawa własności są proporcjonalne do potrzeb ochrony przyrody i czy nie są zbyt obciążające (dolegliwe) dla właścicieli nieruchomości Trybunał uznał zasadność skargi:

„Oceniane z tego punktu widzenia art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zdaniem Trybunału, wskazanego wymogu proporcjonalności sensu stricto nie spełniają. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na sposób ukształtowania w nich zasady odpowiedzialności za naruszenie ustawowego obowiązku, jako odpowiedzialności czysto obiektywnej, lecz również z uwagi na skalę represyjności w określaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, mającej w dużej części swoje źródło w znacznej wysokości opłat warunkujących w części przypadków uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu.”

Trybunał Konstytucyjny określił datę utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne na dzień dnia 16 stycznia 2016 r. W praktyce oznaczało to powstanie stanu niepewności prawnej bowiem na podstawie art.145a k.p.a po tej dacie możliwe jest skuteczne podważenie decyzji wydanej na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Okres niepewności, który rozpoczął się 14 lipca 2014 r., uległ jednakże znacznemu skróceniu z uwagi na szybką reakcję parlamentu i uchwalenie nowelizacji ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody.

4. Nowelizacja z 2015 r.

Wspomniana nowelizacja nastąpiła poprzez przyjęcie ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045). Weszła ona w życie zasadniczo 1 stycznia 2016 r., ale jej art. 29 w najważniejszych punktach 1-11 dotyczących ochrony terenów zieleni, zadrzewień, drzew i krzewów wszedł w życie wcześniej – po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli 28 sierpnia 2015 r. Kolejną datą kluczową jest 29 sierpnia 2016 r. – utrata mocy dotychczasowego rozporządzenia MŚ z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r., nr 228, poz. 2306 ze zm.). Nowa regulacja będzie kompletna dopiero po wejściu w życie nowych aktów wykonawczych dotyczących stawek opłatowych. Na razie stosuje się stawki przewidziane dotychczasowymi przepisami.

Należy przy tym zauważyć, że nowelizacja ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody dokonana w 2015 r. nie ograniczyła się do zmiany przepisów, których niekonstytucyjność TK stwierdził w powołanym wyroku. Ustawodawca dokonał głębokiej ingerencji w całość regulacji dotyczącej ochrony terenów zieleni, zadrzewień, drzew i krzewów. W kluczowym rozdziale 4 ustawy o ochronie przyrody „Ochrona terenów zielonych i zadrzewień” :

  • uchylono art. 79 i art. 82,
  • zmieniono art. 83-90,
  • dodano nowe art. 83a-83f oraz art. 87a i art. 87b,
  • bez zmian pozostawiono tylko art. 78 oraz art. 81.

Ponadto dla interpretacji przepisów o ochronie zieleni, drzew i krzewów znaczenie mają zmiany w tzw. słowniczku zawartym w art. 5, polegające na zmianie definicji terenów zieleni (art. 5 pkt 21) oraz zadrzewień (art. 5 pkt 27). Wprowadzono również nowe definicje - drzewa (art. 5 pkt 26a), krzewu (art. 5 pkt 26b), wywrotu (art. 5 pkt 26c), złomu (art. 5 pkt 26d), żywotności drzewa lub krzewu (art. 5 pkt 26e) oraz plantacji (art. 5 pkt 27a). Dodatkowo nastąpiła zmiana w przepisach karnych (uchylenie art. 131 pkt 6) poprzez uznanie dotychczasowego wykroczenia za delikt administracyjny (zagrożony kara pieniężną).

5. Nowe instrumentarium prawne

Po wejściu w życie nowelizacji mamy bez wątpliwości do czynienia z zasadniczo zmienionym instrumentarium prawnym ochrony terenów zieleni, zadrzewień, drzew i krzewów. Powstaje jednak pytanie czy oznacza to jednocześnie zasadnicza zmianę dotychczasowego modelu prawnej ochrony drzew i krzewów. Odpowiedź wymaga wcześniejszej analizy zakresu i konsekwencji dokonanych modyfikacji w czterech zasadniczych obszarach (zob. wyżej pkt III.1):

  • obowiązek zakładania i utrzymywania terenów zieleni oraz utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów;
  • zakaz usuwania drzew i krzewów bez zezwolenia właściwego organu;
  • opłaty w formie daniny publicznej za usuwanie drzew i krzewów na podstawie zezwolenia;
  • kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za niszczenie drzew i krzewów oraz terenów zielonych.

5.1 Obowiązek zakładania i utrzymywania terenów zieleni oraz utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów

Obowiązki gmin w zakresie zakładania i utrzymania terenów zieleni pozostały w zasadzie niezmienione. Podstawowe obowiązki gmin (art. 78) są nadal określone w sposób bardzo ogólny i muszą być postrzegane w kontekście całej regulacji dotyczącej zadań samorządu gminnego – a więc co najmniej ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylony art. 79 nie miał przy tym żadnego znaczenia normatywnego. Podstawową formą ochronną pozostaje uznanie za park gminny (art. 81).

Zauważyć jednak trzeba, że zakres obowiązków gmin uległ pewnym zmianom na skutek ustalenia nowego zakresu znaczeniowego pojęć „tereny zieleni” (art. 5 pkt 21) oraz „zadrzewienie” (art. 5 pkt 27 w związku z pkt. 27a). Zgodnie z uzasadnieniem ustawy nowelizującej miało to na celu zawężenie zakresu definicji. Nie jest to jednak wcale oczywiste.

W pozostałym zakresie odnotować można dość istotne zmiany wynikające z zastąpienia dawnego art. 82 nowym art. 87a. Ustanawia on nowe reguły wykonywania różnego rodzaju prac przy drzewach i krzewach zarówno w obrębie korzeni, pnia, pędów krzewu lub korony drzewa. Dodatkowo precyzuje co należy uważać za zniszczenie lub uszkodzenie drzewa – choć tylko w zakresie dotyczącym korony drzewa. Koresponduje to z również nowym katalogiem deliktów objętych przepisami o karach pieniężnych (art. 88). Bez żadnych zmian merytorycznych pozostawiono natomiast przepisy odnoszące się do zasad stosowania środków chemicznych na drogach publicznych, ulicach i placach (obecnie art. 87b).

5.2. Zakaz usuwania drzew i krzewów bez zezwolenia właściwego organu

Przepisy o usuwaniu drzew i krzewów obejmują obecnie art. 83 – art. 83f. Ponadto jednak trzeba uwzględnić, iż do słowniczka ustawowego dodano dwie definicje: drzewa (art. 5 pkt 26a) oraz krzewu (art. 5 pkt 36b). Podstawowa zasada iż usuniecie drzewa lub krzewu wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu pozostała niezmieniona. Nie zmienia się również charakter prawny tej decyzji. Jest to nadal decyzja uznaniowa udzielana na wniosek zainteresowanego. Ustawa nadal praktycznie nie zawiera jednoznacznych wskazówek co do kryteriów jakie powinien brać pod uwagę organ podejmujący omawianą decyzję (zezwolenie na usunięcie drzewa) – a w zasadzie dokonujący szeregu rozstrzygnięć w ramach postępowania w sprawie jej wydania. Tym samym należy w pierwszym rzędzie odwołać się do zasad ogólnych - formuje je m.in. art. 7 k.p.a. nakazujący odpowiednio wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony. Ponadto musza być brane wszystkie zasady właściwe dla ochrony przyrody – w szczególności sformułowane w art. 125 ustawy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku SK/12 z 1 lipca 2014 r. (zob. pkt 3 niniejszej opinii) stwierdził:

„Wydanie zezwolenia jest uznaniową decyzją właściwego organu, gdyż ustawa o ochronie przyrody nie określa przesłanek, których spełnienie zobowiązywałoby organ do udzielenia takiego zezwolenia. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.). To oznaczy, że organ administracyjny, podejmując rozstrzygnięcie, powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (zob. wyroki NSA z: 21 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 506/98, Lex nr 41383; 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, Lex nr 46768). W wypadku rozstrzygnięcia podejmowanego w granicach uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i czy właściwie skorzystał z przysługującej mu kompetencji i nie przekroczył granic uznania, a w szczególności czy rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności i czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania (zob. wyroki NSA z: 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99; 22 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 2135/00, Lex nr 50156).”

W art. 83 zachowano dwa podstawowe warianty:

  • usuwanie na wniosek posiadacza nieruchomości,
  • usuwanie na wniosek właściciela urządzeń przesyłowych.

Podobnie jak to miało miejsce w przepisach dotychczasowych posiadacz nieruchomości nie będący jej właścicielem, może złożyć wniosek o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu po uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości. Ustawodawca przewidział o tej zasady dość liczne wyjątki. Najciekawszy z nich dotyczy spółdzielni mieszkaniowych i wspólnot mieszkaniowych bowiem wniosek może być złożony po dokonaniu konsultacji z szeregiem podmiotów (w tym przede wszystkim członków spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej. Konsultacje te są obligatoryjne choć ich wynik nie wpływa na możliwość złożenia wniosku.

Odnośnie właściciela urządzeń przesyłowych utrzymano dotychczasową zasadę, iż może on wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli zagrażają one funkcjonowaniu tych urządzeń. Zasady ustalania należnego odszkodowania określono natomiast w art. 83e, który powiela dotychczasowe rozwiązania z dawnego art. 83 ust. 7 – 9.

Art. 83a poświęcony jest zagadnieniom kompetencyjnym. Utrzymano tu zasadniczo wcześniejsze rozwiązania z pewnymi jednak modyfikacjami.

W zależności od charakteru nieruchomości organem właściwym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta lub wojewódzki konserwator zabytków. Na mocy art. 90 jednak, jeżeli nieruchomość jest własnością gminy (nie jest przy tym wpisana do rejestru zabytków i nie jest w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu) to do wydania zezwolenia właściwy jest starosta. Dodatkowo jeżeli nieruchomość jest własnością miasta na prawach powiatu, którego prezydent sprawuje funkcję starosty – do wydania zezwolenia właściwy jest marszałek województwa.

Wydanie zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów nadal wymaga w niektórych wypadkach uzgodnienia z organem ochrony środowiska – regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (usuwanie drzew z pasów drogowych dróg publicznych oraz z rezerwatów przyrody na obszarach objętych ochroną krajobrazową) lub dyrektorem parku narodowego (na obszarach objętych ochroną krajobrazową). To również nie stanowi nowości choć wprowadzono tu pewne dodatkowe przepisy proceduralne (zawiadomienie o wszczęciu postepowania wyjaśniającego).

Kolejny art. 83b dotyczy zawartości wniosku o wydanie zezwolenia. W porównaniu do przepisów wcześniejszych (dawny art. 83 ust. 4) pojawia się tu kilka nowych elementów. Dotyczą one konieczności przedstawienia:

  • projektu planu zasadzeń zastępczych lub przesadzeń – o ile są planowane;
  • decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo postanowienia uzgadniającego RDOŚ w przypadku usuwania drzew i krzewów w związku z realizacją przedsięwzięcia mogącego znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko lub przeprowadzenia odrębnej oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli ta ocena jest przeprowadzana w odniesieniu do samego zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów;
  • zezwolenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub RDOŚ wydanego na podstawie art. 56 ustawy o ochronie przyrody w przypadku, gdy usunięcie drzewa lub krzewu miałoby naruszać zakazy określone w przepisach o ochronie gatunkowej (art. 51 ust. 1 pkt 1-4 i 10 oraz art. 52 ust. 1 pkt 1, 3, 7, 8, 12, 13 i 15).

Ponadto nowością jest uregulowanie w omawianym art. 83b zagadnienia składania - pod rygorem odpowiedzialności karnej - oświadczeń o:

  • tytule prawnym władania nieruchomością,
  • posiadanym prawie własności urządzeń przesyłowych,
  • udostępnieniu przez spółdzielnię mieszkaniową lub zarząd wspólnoty mieszkaniowej informacji o zamiarze złożenia wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów.

Art. 83c ust. 1 zobowiązuje organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie do przeprowadzenia oględzin drzewa lub krzewu, które ma być usunięte, w celu stwierdzenia, czy występują na nim chronione gatunki zwierząt, roślin lub grzybów. Jest to replika dotychczasowego przepisu art. 83 ust. 2c. Nowością jest jednak wyraźne określenie dalszych skutków – obligatoryjne zawieszenie postepowania do czasu uzyskania stosownego zezwolenia z art. 56 ustawy.

Dalsze przepisy art. 83c poświęcone są zagadnieniu możliwości uzależnienia wydania zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów od dokonania nasadzeń zastępczych lub przesadzeń. Również w tym wypadku zachowano rozwiązania znane z poprzedniej wersji ustawy. W szczególności nadal to uzależnienie pozostaje w zakresie uznania organu wydającego zezwolenie. Nowością jest jednak określenie kryteriów jakie powinny być brane wówczas pod uwagę – co przede wszystkim determinuje możliwość prawidłowego uzasadnienia decyzji i podstawy formułowania ewentualnych zarzutów przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W poprzedniej wersji ustawy zagadnienie treści zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów było przedmiotem tylko jednego przepisu art. 84 ust. 3. Przewidywał on obowiązek ustalenia „ opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz terminu ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów”. Nowy art. 83d przynosi w tym zakresie istotne zmiany, które mogą przyczynić się do ujednolicenia praktyki w skali kraju i ograniczenia przypadków niestarannej redakcji wydawanych zezwoleń. Ponadto przepisy te rozwiewają szereg dotychczasowych wątpliwości co do możliwości określania w zezwoleniach szczegółowych warunków usuwania drzew lub krzewów.

Każde zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu musi zawierać następujące elementy (art. 83d ust. 1):

  1. imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę wnioskodawcy;
  2. miejsce usunięcia drzewa lub krzewu;
  3. nazwę gatunku drzewa lub krzewu;
  4. obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm, a w przypadku gdy na tej wysokości drzewo:
    1. posiada kilka pni – obwód każdego z tych pni,
    2. nie posiada pnia – obwód pnia bezpośrednio poniżej korony drzewa;
  5. wielkość powierzchni, z której zostanie usunięty krzew;
  6. wysokość opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu;
  7. termin usunięcia drzewa lub krzewu.

Ponadto jeżeli zezwolenie jest uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych lub przesadzeń katalog ten ulega dalszemu rozszerzeniu (art. 83d ust. 2 lub art. 83 ust. 3). W obu wypadkach zezwolenie może określać dodatkowo warunki techniczne nasadzeń zastępczych lub przesadzeń.

We wszystkich powyższych sytuacjach, jeżeli została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienie uzgadniające (art. 83b ust. 1 pkt 10) lub zezwolenie na odstępstwo od zasad ochrony gatunkowej (art. 83b ust. 1 pkt 11), zezwolenie na usunięcie musi uwzględniać warunki określone w takich decyzjach, postanowieniach lub zezwoleniach.

Omawiany art. 83d odnosi się ponadto w ust. 5 do kontrowersyjnego dotychczas problemu kolejności uzyskiwania decyzji - zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu oraz pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Treść art. 83d ust. 5 nie jest wprawdzie jednoznaczna ale nie ulega wątpliwości wskazanie, że zezwolenie na usunięcie nie może być wykonane przez uzyskaniem pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Nie wyklucza to jednak możliwości wcześniejszego wydania zezwolenia na usunięcie. Regulacja art. 83d ust. 5 nie ma przy tym zastosowania do inwestycji liniowych celu publicznego.

W kolejnym art. 83f ust. 1 ustanowiono 15 wyjątków od zasady głoszącej, że legalne usunięcie drzewa lub krzewu jest możliwe po uzyskania zezwolenia właściwego organu. Samo to nie stanowi nowego rozwiązania. Dotychczasowy art. 83 ust. 6 ustanawiał dziewięć takich wyjątków (choć w części wypadków z zastosowaniem innych kryteriów). Przepisy te mają szczególne znaczenie w kontekście regulacji odnoszącej się do kar pieniężnych (art. 88 ust. 1 pkt 1). Zauważyć jednak trzeba, że obecnie ustawodawca expresis verbis potwierdził, że nie każde usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia jest deliktem administracyjnym – nawet jeżeli nie zachodzi żaden z wyjątków określonych w art. 83f ust. 1, bowiem również bezprawność działania wyłącza stan wyższej konieczności (art. 89 ust. 7).

 

Jak wspomniano katalog wyjątków uległ zarówno rozszerzeniu jak i modyfikacjom. Pozwala to w szczególności na dokonanie następujących konstatacji w zakresie wyróżnienia najważniejszych nowych rozwiązań:

  • kryterium wieku odnosi się obecnie jedynie do krzewów (10 lat); w wypadku drzew jest to kryterium obwodu pnia;
  • krzewy pełniące funkcje ozdobne można obecnie usuwać bez zezwolenia – choć nie na wszystkich terenach;
  • nie wymaga zezwolenia usuwanie drzew lub krzewów na terenie parków narodowych i rezerwatów przyrody z wyjątkiem obszarów objętych ochroną krajobrazową (zob. też art. 83a ust. 3);
  • plany ochrony sporządzane dla parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i obszarów Natura 2000 oraz plany zadań ochronnych sporządzane dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i obszarów Natura 2000 mogą dopuszczać wprost usuwanie drzew i krzewów;
  • zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu przy prowadzeniu akcji ratowniczej zastępuje obowiązek poinformowania właściwego organu;
  • złomy i wywroty można usuwać bez zezwolenia, ale pod warunkiem poinformowania właściwego organu (jeżeli usuwa je wyspecjalizowana jednostka) lub po przeprowadzeniu oględzin przez organ i sporządzeniu protokołu (w innych wypadkach)
  • drzewa i krzewy objęte rozporządzeniem MŚ z 2011 r. w sprawie listy roślin i zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym (Dz.U. nr 210, poz. 1260) można usuwać bez zezwolenia.

5.3. Opłaty w formie daniny publicznej za usuwanie drzew i krzewów na podstawie zezwolenia.

W art. 84 nowej wersji ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody potwierdzono utrzymanie dotychczasowej zasady, iż za usunięcie drzewa lub krzewu posiadacz nieruchomości ponosi opłaty. Wyjątki od tej zasady przewiduje natomiast art. 86.

Nie ma wątpliwości, że właściwy organ wydaje jedną decyzję administracyjną, w której jednocześnie zezwala na usunięcie drzewa lub krzewu oraz określa wysokość należnej opłaty. Nie jest to również nowością. Organ właściwy do wydania zezwolenia jest tym samym nadal właściwy do naliczenia i pobrania opłaty.

W omawianym art. 84 utrzymano ponadto dotychczasowe zasady odraczania i umarzania naliczonych opłat – choć z pewnymi modyfikacjami co do przesłanek i terminu wydania decyzji o pobraniu lub umorzeniu odroczonej opłaty. Ponadto dookreślono skutki prawne niewykonania nałożonego warunku dokonania przesadzenia drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych – co we wcześniejszym stanie prawnym mogło budzić wątpliwości.

Jeżeli właściwy organ skorzysta z możliwości wydania zezwolenia warunkowego - a jest to nadal przedmiotem uznania administracyjnego (zob. też uwagi do art. 83c w pkt 5.2 niniejszej opinii) - odroczenie następuje obligatoryjnie na okres 3 lat liczonych od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Jeżeli przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości – wtedy opłata podlega umorzeniu w drodze decyzji wydawanej po upływie 3 lat. W wypadku, jeżeli utrata żywotności nastąpiła z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości (adresata zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu) decyzja naliczająca opłatę może być wydana przed upływem tego terminu – co jest rozwiązaniem nowym. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że obecnie ustawa definiuje pojęcie żywotności drzewa lub krzewu (art. 5 pkt 26e).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na przepis art. 84 ust. 7 dotyczący proporcjonalnego przeliczenia należnej opłaty, który znajduje zastosowanie w przypadku, gdy nasadzenia zastępcze nie zostały wykonane we wskazanej w zezwoleniu liczbie lub po upływie terminu odroczenia uiszczenia opłaty okaże się, że tylko część nasadzeń zastępczych zachowała żywotność. Pamiętać też należy, że w przypadku, kiedy zezwolenie warunkowe dotyczyło sytuacji, gdy oplata w ogóle nie jest naliczana znajduje zastosowanie art. 86 ust. 2 – 3. Jeżeli w okresie 3 lat drzewo lub krzew nie zachowały żywotności albo nasadzenia zastępcze nie zachowały żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, organ ponawia obowiązek nasadzeń zastępczych. Jeżeli posiadacz nieruchomości ich nie wykonał, stosuje się środki egzekucji administracyjnej.

W art. 85 ustawodawca uregulował wysokość stawek za usuwanie drzew i krzewów, stosując odmienne metody w zależności od tego, czy chodzi o drzewa czy o krzewy – co samo w sobie nie stanowi nowego rozwiązania. Można jednakże zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze podstawę nowelizacji stanowiła ekspertyza pt. "Opracowanie nowej metody określania wartości drzew wraz ze współczynnikami różnicującymi oraz merytorycznym uzasadnieniem metody i zasadności jej wprowadzenia do obiegu prawnego" wykonana przez Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa. Po drugie zróżnicowanie stawek opłat ze względu na lokalizację drzewa lub krzewu będzie przedmiotem aktu wykonawczego do ustawy. Minister nie jest przy tym ograniczony dotychczasowym katalogiem takich lokalizacji ( tereny uzdrowisk, obszary ochrony uzdrowiskowej, tereny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz tereny zieleni) ani wielkością przelicznika (dotychczas 100%).

Wyjątki od zasady sformułowanej w art. 84 (za usuwanie drzew lub krzewów na podstawie zezwolenia ponosi się opłatę) zostały przewidziane w piętnastu punktach art. 86 ust. 1. Nowością jest tu przede wszystkim wyraźne określenie przypadków zwolnienia do opłat za usuwanie krzewów. Ponadto zwrócić można uwagę na rezygnację z rozwiązania polegającego na traktowaniu drzew na terenach inwestycyjnych jako tymczasowych (wyrosłe po przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane). Obecnie rezygnacja z opłaty może nastąpić jedynie na zasadach ogólnych (przesadzenia lub nasadzenia zastępcze). Dotychczasowy katalog zwolnień uzupełniono natomiast o nowe pozycje – dotyczy to m.in. przywracania gruntów nieużytkowanych do użytkowania (art. 86 ust. 1 pkt 7 i 8) oraz poligonów i placów ćwiczeń (art. 86 ust. 1 pkt 15).

Ponadto przedmiotem regulacji art. 87 są zagadnienia proceduralne związane z opłatami. Obejmuje to przedawnienie, terminy, egzekucję, rozłożenie na raty lub przesunięcie terminu płatności. Zmiany mają charakter porządkujący.

5.4. Kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za niszczenie drzew i krzewów oraz terenów zielonych.

W art. 88 uregulowana została odpowiedzialność prawna, zwana administracyjną za bezprawne działania określone w kolejnych punktach ust. 1. Działania te w doktrynie nazywane są deliktami administracyjnymi. Charakter prawny odpowiedzialności administracyjnej budzi wątpliwości w doktrynie i jest przedmiotem sporów. Nazywa się ją też odpowiedzialnością administracyjno-karną1, która uważana jest za „trzeci” rodzaj odpowiedzialności penalnej, obok odpowiedzialności za przestępstwa i odpowiedzialności za wykroczenia2. Podstawowym problemem jest tu brak ukształtowanych zasad ogólnych (na wzór części ogólnej prawa karnego i wykroczeń). Ten brak powinien być kompensowany w regulacjach szczegółowych. W wypadku ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody ustawodawca uczynił to dopiero wskutek omówionego powyżej (pkt. 3) wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mamy więc do czynienia nie tyle z nowością ile z wprowadzeniem istotnych modyfikacji i uzupełnień.

Nowa regulacja zmienia przede wszystkim katalog deliktów. Obecnie są to:

  • usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;
  • usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;
  • zniszczenie drzewa lub krzewu;
  • uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa.

Mimo wspólnego przedmiotu ochrony są to sytuacje niezależne od siebie. Mogą one stanowić samodzielną podstawę odpowiedzialności administracyjnej. Wystąpienie nawet jednego z oddziaływań na drzewa lub krzewy spośród wymienionych w art. 88 ust. 1 stanowić więc będzie podstawę do wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych. W porównaniu do stanu poprzedniego zmianie uległy zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy owej odpowiedzialności.

Odnośnie zakresu podmiotowego zauważyć można, że dotychczas ustawa o ochronie przyrody nie wskazywała, komu wymierza się administracyjną karę pieniężną. Było to przedmiotem sporów – zwłaszcza w zakresie możliwości ukarania posiadacza nieruchomości za działania innego podmiotu (bezpośredniego sprawcy). Obecnie art. 88 ust. 2 stanowi, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Dotyczy to zarówno kar za usuniecie bez zezwolenia jak i uszkodzenia lub zniszczenia.

Określając zakres przedmiotowy odpowiedzialności za zniszczenie drzew lub krzewów, należy zwrócić uwagę na to, że ustawodawca mówi o usunięciu oraz zniszczeniu drzewa lub krzewu a także przewiduje możliwość uszkodzenia drzewa, nie wspominając wówczas o krzewach. W związku z tym stwierdzić można, że obecnie omawiana kara za zniszczenie nie dotyczy np. trawników (choć nie wyklucza to innego rodzaju odpowiedzialności). Uszkodzenie drzewa może nastąpić natomiast jedynie w obrębie jego korony (zob. uwagi do art. 87a w pkt 5.1 niniejszej opinii).

W nowych przepisach uregulowano także w sposób wyraźny zagadnienie wyłączenia odpowiedzialności za delikt administracyjny. Art. 88 ust. 10 przewiduje, że administracyjnych kar pieniężnych za: usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia, usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości, zniszczenie drzewa lub krzewu, jak również uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa, nie stosuje się do drzew i krzewów, w przypadku których nie jest wymagane zezwolenie na ich usunięcie, na podstawie art. 83f ust. 1.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 89 ust. 7 ustawy, w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca wprawdzie nigdzie nie zdefiniował tego pojęcia ale istnieje możliwość zastosowania analogii z uwzględnieniem prawa karnego oraz cywilnego.3

W art. 88 uregulowano również zagadnienia terminu uiszczenia kary (ust. 3) oraz odroczenia terminu płatności kary pieniężnej i jej umorzenia (ust. 4 - 7). Odnotować tu można pewne istotne nowości. Termin płatności administracyjnych kar pieniężnych obligatoryjnie odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności. Jednak odroczenie terminu płatności kar wymierzonych za zniszczenie korony drzewa dotyczy 70% wysokości kary (art. 88 ust. 5). Ponadto w odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego ujednolicono przepisy w ten sposób, aby warunkiem odroczenia kary była jedynie możliwość zachowania żywotności drzewa.

Powyższe przepisy są uzupełnione postanowieniami art. 89 dotyczącymi:

  • przymusowego egzekwowania administracyjnej kary pieniężnej (art. 89 ust. 8),
  • przedawnienia należności z tytułu administracyjnej kary pieniężnej (art. 89 ust. 9),
  • możliwości umorzenia 50 % administracyjnej kary pieniężnej (art. 89 ust. 11).

Nowością jest tu przede wszystkim możliwość umorzenia połowy kary. Nastąpić to może pod warunkiem łącznego spełnienia dwu warunków:

  • osoby te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny;
  • dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku.

Wysokość administracyjnej kary pieniężnej ustalono w art. 89 ust. 1. Za:

  • usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;
  • usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;
  • zniszczenie drzewa lub krzewu,

wynosi ona dwukrotność opłaty za zgodne z przepisami usunięcie drzewa lub krzewu (art. 84 ust. 1). W przypadku uszkodzenia drzewa spowodowanego wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa, wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynikać będzie z przemnożenia opłaty za usunięcie drzewa przez 0,6.

W przepisach art. 89 wskazane zostały również podstawy do ustalenia wysokości kar pieniężnych, do których należą:

  • obwód lub gatunek usuniętego lub zniszczonego drzewa;
  • informacje zebrane w toku postępowania administracyjnego, a w przypadku wykarczowania pnia i braku kłody, powiększone o 50% (art. 89 ust. 3);
  • w przypadku braku możliwości ustalenia obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10% (art. 89 ust. 4);
  • w przypadku braku możliwości ustalenia wielkości powierzchni usuniętych lub zniszczonych krzewów, z powodu usunięcia pędów i korzeni, wielkość tę przyjmuje się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego (art. 89 ust. 5).

Dodatkowo obniżenie administracyjnej kary pieniężnej o 50 % (którego nie należy mylić z umorzeniem 50% kary z art. 89 ust. 11) przewiduje art. 89 ust. 6. Może to nastąpić w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu. Należy przy tym pamiętać, że najprostszym sposobem uniknięcia konieczności uzyskania zezwolenia na ich usuniecie (a tym samym możliwości wymierzenia kary) jest zlecenie usunięcia wyspecjalizowanej jednostce lub zwrócenie się do właściwego organu o przeprowadzenie oględzin (zob. uwagi do art. 83f w pkt. 5.3 niniejszej opinii).

IV. Wnioski

 

Ukształtowany w 1980 r. model prawnej ochrony drzew i krzewów zakładajacy:

  • obowiązek zakładania i utrzymywania terenów zieleni oraz utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów;
  • zakaz usuwania drzew i krzewów bez zezwolenia właściwego organu;
  • opłaty w formie daniny publicznej za usuwanie drzew i krzewów na podstawie zezwolenia;
  • kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za niszczenie drzew i krzewów

- został zasadniczo utrzymany w znowelizowanej w 2015 r. ustawie o ochronie przyrody. Wprowadzono jednakże szereg istotnych zmian w zakresie rozwiązań szczegółowych.

Nowa wersja ustawy jest dokładniejsza. Odnosi się do wielu kwestii, które powodowały wątpliwości i mogły być rozmaicie interpretowane. Redakcja ustawy jest też bardziej staranna. Zauważyć można jednak, że nie oznacza to wyeliminowania wszystkich niejasności. W części zostały też wygenerowane nowe problemy.

Jan Jerzmański

  1. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 29.
  2. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012, s. 389-390.
  3. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008,
materiał sporządzony przez kancelarię prawną
"Jendrośka Jerzmański Bar i Wspólnicy. Prawo gospodarcze i ochrony środowiska"